區域開發PPP項目經驗總結

發布日期：2016-04-19來源：PPP產業大講堂編輯：宋珍珍

[摘要]

　　區域開發是為滿足區域社會主體自我存在和發展需要，而進行的包括經濟開發、社會開發、文化開發和生態環境開發活動。區域開發的最終目標是要達到區域經濟、社會，文化結構與功能轉變。區域開發因其投資規模大和運作的復雜而特別適用于采用PPP方式進行運作，南京卓遠公司根據現有的區域開發PPP項目經驗，對區域開發PPP項目參于方較關心的問題進行了總結和解答如下：

　　Q1:區域開發有哪幾種模式，具體表現形式是如何?

　　區域開發大體上可分為政府主導、市場自發主導、政企協同主導三種模式。

　　政府主導表現為(1)政府對開發區域的土地運營、風貌控制、開發商的選取與開發行為擁有基本壟斷的控制力;(2)政府較大程度的介入了區域的開發與經營等盈利領域。

　　市場自發主導表現為(1)在市場規治規則的較少約束下，開發主體通過競爭機制主導開發過程;(2)在事先的規劃與事后的考核調整方面，政府或參與力度較弱、或參與時機存在日時滯。

　　政企協同主導表現為(1)參與方追求政府公共權力與市場自發秩序的良性互動，來保證政府在一定的法律框架下對于私人開發活動的足夠監督與有效引導;(2)政府在規則制定、信息溝通、項目招投標、區域風貌與規劃控制等方面擁有較大的主動權。

　　Q2:什么樣的區域開發項目適宜采用PPP模式?

　　從財務可行性上講，只要能產生穩定的未來可預期的現金流的基礎設施項目均可采用PPP模式進行建設，在區域開發領域，地方政府可梳理的項目包括產業新城項目、生態旅游區項目和新市鎮項目三種類型。

　　產業新城包括經營性用地開發等盈利性項目、污水、垃圾處理等準公益性項目及市政道路、生態綠地等公益性項目，十分適合采用PPP模式。

　　生態旅游區雖然包括大量的生態建設、環境保護等公益性項目，但其有門票收入、特許經營收入等現金流入，適合以特許經營、政府補貼、政府購買服務等形式包裝成PPP項目。

　　新市鎮開發包含土地收儲、基礎設施建設、公共服務提供等內容，有一定的現金流入，但盈利性較低，適合以政府補貼、政府購買服務等形式包裝成PPP項目。

　　Q3:如何理解區域開發采用PPP模式的必要性與合理性?

　　區域開發，我們理解為：城鎮化建設與改造的參與方在符合國家以及當地規劃的前提下，對擬開發建設的區域進行一體化的改造、建設與開發。

　　區域開發作為整體性較強的城鎮化建設與改造模式，其涵蓋的范圍廣，相關參與方多，亦需要相關參與方具備較強的合作能力。

　　鑒于上述區域開發的特征，區域開發對資金需求量大，開發運營周期長，涉及領域廣(包括土地一級開發、市政基礎設施、交通設施、公共事業設施等多方面的工作，單獨由政府或政府平臺公司完成難免會出現資金缺口，進而導致區域開發進程停滯并影響城鎮化建設的進度。而單獨由社會資本方進行開發建設與運營管理，則對社會資本方的開發建設能力與綜合水平有較高的要求，亦可能因與政府監管機構之間的溝通不暢對項目產生不良影響。此外由于區域開發涉及公用事業與基礎設施建設，受限于相關行業法律法規的限制，單獨由社會資本方完成亦不具有法律規制范圍內的可操作性。

　　在區域開發中使用PPP模式，可發揮政府方與社會資本方的各自優勢。一般由政府方與社會資本方合作設立項目單位，由項目單位進行片區開發的主要工作，政府提供法律法規政策方面的指導與意見，亦可作為公共服務的提供方為項目單位提供更加優質的公共服務與政府服務。而社會資本方則可有效利用其資金方面的優勢或項目經營管理方面的優勢參與區域開發，并按談定的合作模式獲取可預期的穩定回報與收益;同時，亦可根據不同區域開發項目的實際情況引入其他參與方共同作為項目單位的合作方完成項目，以保證區域開發的進度與質量。

　　Q4:采用PPP模式進行區域開發有什么優劣勢?

　　優勢：從公共部門的角度來看，(1)減少了公建配套設施的投入;(2)增加政府稅收及潛在的非現金收益(政府形象、就業機會等);(3)充分利用私人開發商的開發經驗及創造力;(4)有利于加快項目的實施進程;(5)公共、私營的合作關系會使政府通過整個進程加強對項目的控制，從而有利于實現更多的政府公共目標。從私營部門的角度看，(1)創造更利于協作的政策環境;(2)如果需要，政府可提供資金或政策支持;(3)降低開發成本及商業風險;(4)有公共機構參與投資的項目更容易得到政府的批準，批準的進程也進程也會加快。

　　劣勢：從公共部門的角度來看(1)既作為土地的出售人，又作為土地的經營開發者的各自固有利益之間的潛在沖突;(2)會弱化公共部門對項目的規劃設計、開發建設的宏觀控制力。從私營部門的角度看，(1)公共部門的期望值不是隨著市場的變化而變化;(2)公共部門對政治環境的變化非常敏感，容易受影響而發生變化。

　　Q5:PPP區域開發會涉及哪些主體?各主體的角色如何?

　　PPP區域開發的主體一般包括政府方、社會資本方、服務提供方。

　　政府方一般作為PPP模式的發起者，通過政府平臺公司或其下屬單位作為項目公司的合作設立者之一，由項目公司作為區域開發的主要執行者，政府方為項目公司提供必要的政策便利與公共服務(如相關項目審批與政策建議等)。結合項目經驗，政府方也可能對項目公司進行直接投資或通過財政補貼等方式支持項目公司的區域開發進程;政府方同時亦會在項目開發運營周期內與社會資本方共同分享收益，并于項目開發運營周期屆滿后，根據項目的實際情況收回部分項目的所有權(如高速公路、城鎮綠地公園等)。

　　同時政府方應同時作為監管者，適時對相關政府采購、招投標、競爭性磋商等流程進行監督與管理。

　　在部分區域開發項目中，若涉及土地一級開發，政府方還需要協助項目公司共同完成相關土地征收拆遷手續、農轉用手續以及地上附著物與地上房屋的征收拆遷事宜。

　　對政府方而言，如何使政府采購、招投標等流程既符合國家法律法規的相關規定，又保證項目開發的時間節點與靈活性，同時確保政府方投資的回報以及開發運營周期屆滿后的項目處理，這些均需要在PPP項目合同中加以詳細的約定，也是區域開發PPP中需要在實踐中進一步探討的內容。

　　社會資本方作為區域開發PPP中的主要資本投入方，其通過與政府方簽署PPP項目合同，共同設立項目公司進行區域開發項目的建設與運營。社會資本方是項目開發建設的資金主要投入方，負責在與政府方溝通的基礎上對區域開發進行整體的控制、運營與管理，這種全新的角色也對社會資本方運營管理綜合性質項目的能力提出了全新的要求。

　　區域開發PPP項目中的服務提供方主要指作為第三方機構為項目公司提供服務的公司或企業，如區域開發PPP項目中承擔部分建設工程的承包商、設計單位、監理單位，具有專業開發運營能力的道路公司、軌道交通公司、隧道橋梁公司等專業單位，以及在區域開發PPP過程中提供其他專業性服務的第三方機構。按照財政部于2014年12月31日下發的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)，項目公司就區域開發PPP項目與服務提供方的洽商與合同安排，均須滿足我國關于政府采購的相關法律法規規定。財金〔2014〕113號通知也要求，項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式，并應符合該通知第四章關于政府采購的相關詳細規定。此外，服務提供方亦可考慮通過作為項目公司的合作設立者之一加入區域開發PPP項目，即服務提供方與政府方及社會資本方共同簽署PPP項目合同，共同設立項目公司，并在區域開發過程中負責提供其所擅長的服務。

　　Q6:區域開發大體上可分為幾個階段，社會資本在各階段的利益點在哪里?

　　區域開發大體上可分為土地開發、項目開發、管理運營三個階段。在土地開發階段，社會資本的利益來源可能為：(1)低成本獲取土地;(2)與政府分配土地增值收益;(3)一級開發的利潤。在項目開發階段，社會資本的利益來源可能為：(1)通過項目投資獲得土地增值收益;(2)開發利潤回報;(3)招商傭金和租金。在管理運營階段，社會資本的利益來源可能為：(1)物業管理和持久經營;(2)持續現金回報

　　Q7:在公私合營的方式下，土地市場一級開發的分工是怎樣的?

　　土地一級開發，即由政府委托企業按照城市規劃功能、豎向標高和市政地下基礎設施配套指標等要求，對一定區域范圍內的城市國有土地(毛地)或鄉村集體土地(生地)進行統一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使該區域范圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件(熟地)，再進行有償出讓或轉讓的過程。

　　鑒于土地一級開發項目涉及的審批手續繁雜、需要接觸的審批部門眾多的情況，社會資本通過與政府公私合營的模式進行土地一級開發，一個很重要的好處便是：地方政府和房地產企業可以各自發揮自己的“比較優勢”——政府負責保證如規劃手續、一級開發立項、征地手續、項目驗收等行政審批工作的通過，而企業則可從事建設資金的籌措與投入、建設工程的組織與實施、土地招商的組織等自己更為擅長的工作。

　　Q8:區域開發PPP項目如何對接投資基金?

　　根據PPP模式的特點，金融公司完全可以構建區域發展基金對接PPP項目：金融公司分期募集社會資本設立基金，通過和地方企業合資成立項目公司或子基金，負責城鎮發展相關領域的投資，如涉及有穩定現金流的城市軌道交通、旅游、教育、文化等城市發展相關產業。子基金或項目公司作為種子項目投資運作主體，對城市發展相關產業進行市場化運作，自擔風險，自負盈虧。區域發展基金在項目公司中持股比例一般不超過49%。基金參股不控股，但對重大事項享有一票否決權，并向項目公司委派相關的關鍵管理崗位，以參與項目公司的管理運作。

　　區域發展基金的還款來源來自基金本身的收益與項目方面的收益，以保證分期募集資金的到期兌付問題。基金方面可通過所投資的項目公司或子基金每年股權分紅及項目公司的清算、股權轉讓、資本市場上市等獲得基金股權投資本金和收益的回流。項目層面的收益主要來自以下四個方面：1、主要來自于政府授予城鎮區域內的各種經營特許權的經營收益，包括城市區域綜合開發所得收益、基礎設施運營以及特色產業發展領域等。2、將部分基礎設施運營和特色產業發展領域的股權或資產轉讓，形成股權或資產轉讓收益。如加油站、油氣管網項目向石油公司轉讓;污水處理、垃圾回收和處理項目向環保經營公司轉讓;文化創意、戶外廣告經營權等向文化公司轉讓;有線電視運營項目向有線網絡提供商轉讓等。3、資本市場上市實現收益。選擇投資區域內上述經營性基礎設施和特色產業中的優良資產，進行打包，并在資本市場上市，實現資產增值收益。4、基金投資區域內因獲得地方性稅收減免而形成的收益。

　　如此設計，區域發展基金能夠有對接區域經濟建設發展長期融資需求，更為接近項目端，能夠有效控制業務風險。各路資金在區域發展基金的“調和”下，資金得到更有效地利用，廣泛吸引社會資本共同參與，以民生、規劃、產業、環保等城市發展要素為核心，依以政府優惠政策為保障，以市場化運作為基礎，實現“最小風險、適中收益、最好品質”。金融公司可全方位參與區域經濟發展規劃，通過參與地方土地流轉安排、基礎設施建設和主題產業投資等，提高金融公司服務經濟發展的能力。

【相關閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規范發