新建PPP項目審批制度實務探討

發布日期：2016-04-05來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　中國財政科學研究院 趙陽光

　　根據我國相關法律法規，項目審批制度主要有審批制、核準制和備案制。審批制應用于政府投資項目，核準制應用于企業投資的重大項目和限制類項目，備案制應用于企業投資的其他項目。由于PPP模式是政府和社會資本風險共擔、利益共享的全生命周期合作，在投資主體、資金來源、項目類型上存在混合性、復雜性和特殊性，導致各地在管理PPP項目投資時產生了諸多困惑。

　　目前，實踐中對于新建PPP項目審批制度的理解主要有兩種。一種是按是否有社會資本，如有社會資本就走核準或備案;另一種是按是否有政府投資，如有政府投資則一律審批。

　　上述兩種理解在理論上都具有一定合理性，在實踐中也具有簡便性。但筆者認為，從實踐的角度出發，應當以現有法律法規為準繩，對新建PPP項目類型進行細化，明確不同情況下適用的不同制度，以保證行為的合法性和合理性。根據《國務院關于投資體制改革的決定》(國發〔2004〕20號，以下簡稱《投資改革決定》)規定，“對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規模大小，均改為備案制……”實施核準制的項目類型主要依據為2014年的《政府核準的投資項目目錄》(以下簡稱《核準目錄》)。《投資改革決定》下文又對政府投資做出了界定：“政府投資資金按項目安排，根據資金來源、項目性質和調控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式。”

　　因此可以確定，如PPP項目中有政府的資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息，則屬于政府投資建設的項目，應當實行審批制;如PPP項目為使用者付費項目，并由社會資本自籌自建，不涉及財政資金的使用，則應根據《核準目錄》及相關規定進一步確定適用核準制還是備案制。這里存在的難點在于，對于不涉及政府資本金注入、付費機制為政府付費或可行性缺口補助的新建PPP項目，應當如何定性。筆者認為，按照十八屆三中全會的精神，要發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步簡政放權，推動國家治理能力和治理體系的現代化。因此，由項目公司完成的融資、建設、運營行為應定性為企業自主投資行為，而非政府投資行為，若項目資本金中無政府或政府代表出資，即使涉及到財政資金的支付行為，也不應當適用審批制，應根據項目的公益性、重要性以及相關法律法規確定適用核準制或備案制。雖然審批制下涉及政府投資補助、轉貸和貸款貼息方式的項目有一道“資金申請報告”的審批和把關，但目前財政部針對涉及財政承諾的PPP項目已經設計了財政承受能力評價，能夠充分、科學及合理地評估財政的可持續性。

　　圖1 新建PPP項目審批制度

　　審批制下涉及的審批文件主要有：項目建議書、可行性研究報告和開工報告。《決定》規定，“對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作;采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。”因此，采取股權合作形式的新建PPP項目，僅需審批項目建議書和可行性研究報告。核準制下，項目公司僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。備案制下，項目公司依據省級人民政府的相關規定向當地的地方政府投資主管部門備案。

【相關閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規范發