BOT項(xiàng)目建設(shè)總投資確定之實(shí)操指引

發(fā)布日期：2016-03-16來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　錦天城律師事務(wù)所 劉飛 合伙人律師

　　朱寧馨 律師

　　PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)貼，無論在何種付費(fèi)模式下，社會資本均需要通過獲得付費(fèi)以收回投資成本并獲得合理收益，也就是說，在設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制時(shí)，具體付費(fèi)金額的測算和確定與如何確定項(xiàng)目的投資成本密切相關(guān)。在BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司的投資成本主要由項(xiàng)目建設(shè)總投資和運(yùn)營成本構(gòu)成，而建設(shè)總投資是投資成本中的主要部分，反過來說，在BOT項(xiàng)目中，只有合理控制住項(xiàng)目建設(shè)總投資才能相應(yīng)的降低使用者付費(fèi)的金額或減少政府的支出責(zé)任。筆者在本文中結(jié)合項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，對BOT項(xiàng)目建設(shè)總投資的確定方式進(jìn)行分析和介紹，以期給予相關(guān)參與方一定的指引。

　　一、項(xiàng)目建設(shè)總投資的構(gòu)成

　　討論項(xiàng)目建設(shè)總投資確定方式前，先要了解項(xiàng)目建設(shè)總投資的涵義及構(gòu)成。項(xiàng)目建設(shè)總投資是指項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)的建設(shè)投資、建設(shè)期利息和流動資金的總和，而建設(shè)投資包括工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)用，工程費(fèi)用又包括建筑安裝工程費(fèi)和設(shè)備工器具購置費(fèi)。上述術(shù)語的結(jié)構(gòu)圖及簡要內(nèi)涵如下：

　　其中：

　　建設(shè)投資：用于建設(shè)項(xiàng)目的全部工程費(fèi)用(建筑工程費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、安裝工程費(fèi))、工程建設(shè)其他費(fèi)用及預(yù)備費(fèi)用(基本預(yù)備費(fèi)和漲價(jià)預(yù)備費(fèi))之和。

　　工程費(fèi)用：用于項(xiàng)目的建筑物、構(gòu)筑物、道路、水工等土木工程建設(shè)而發(fā)生的費(fèi)用，以及設(shè)備、工器具購置和安裝費(fèi)用。

　　工程建設(shè)其他費(fèi)用：從工程籌建到工程竣工驗(yàn)收交付生產(chǎn)或使用為止的整個(gè)建設(shè)期間，除建筑安裝工程費(fèi)用和設(shè)備及工器具購置費(fèi)用以外，為保證工程建設(shè)順利完成和交付使用后能夠正常發(fā)揮效益或效能而發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用。

　　預(yù)備費(fèi)：投資估算或工程概算階段考慮不可預(yù)見的設(shè)計(jì)變更、工程洽商、一般自然災(zāi)害處理、工程缺陷修復(fù)、未預(yù)見的地下障礙物以及設(shè)備運(yùn)輸工程中由于超長、超寬、超重引起的運(yùn)輸增加費(fèi)用等的費(fèi)用。

　　建設(shè)期利息：項(xiàng)目建設(shè)期發(fā)生的支付銀行貸款、出口信貸、債券等的借款利息和融資費(fèi)用。

　　流動資金：項(xiàng)目投產(chǎn)初期所需，為保證項(xiàng)目建成后進(jìn)行試運(yùn)轉(zhuǎn)所必須的流動資金，一般按項(xiàng)目建成后所需全部流動資金的30%計(jì)算。

　　構(gòu)成建設(shè)總投資的各項(xiàng)費(fèi)用中，除工程費(fèi)用以外，建設(shè)期利息、流動資金、工程建設(shè)其他費(fèi)用以及預(yù)備費(fèi)一般均據(jù)實(shí)結(jié)算或按固定比例留取。因此，BOT項(xiàng)目建設(shè)總投資的大小關(guān)鍵在于工程費(fèi)用(或建筑安裝工程費(fèi))的確定。

　　二、工程費(fèi)用的主要確定方式

　　在BOT項(xiàng)目中，基于項(xiàng)目工程的不同特點(diǎn)及BOT項(xiàng)目本身的實(shí)施情況，對工程費(fèi)用的確定方式千差萬別，筆者在此對兩種主要方式進(jìn)行簡要介紹，實(shí)操中的很多不同的具體確定方式也主要由這兩中主要方式演變而來：

　　(一)固定總價(jià)

　　1、什么是固定總價(jià)?

　　固定總價(jià)是指在BOT項(xiàng)目準(zhǔn)備階段對工程費(fèi)用進(jìn)行預(yù)估，以此來確定項(xiàng)目工程費(fèi)用的數(shù)額，除非另有約定，該固定數(shù)額不作調(diào)整。

　　2、固定總價(jià)的確定依據(jù)?

　　工程費(fèi)用固定總價(jià)的確定依據(jù)一般根據(jù)工程是否進(jìn)行設(shè)計(jì)或設(shè)計(jì)深度分為投資估算、初設(shè)概算或施工圖預(yù)算：

　　投資估算：是在立項(xiàng)階段所作的對項(xiàng)目投資的估算，因?yàn)樯形催M(jìn)行工程設(shè)計(jì)，因此投資估算是最粗略的工程總投資;

　　初設(shè)概算：則是在工程進(jìn)行初步設(shè)計(jì)以后，根據(jù)經(jīng)審批的初步設(shè)計(jì)圖所進(jìn)行的投資總額的計(jì)算，相對于投資估算更為準(zhǔn)確;

　　施工圖預(yù)算：則是進(jìn)一步在完成施工圖設(shè)計(jì)以后，根據(jù)經(jīng)審批的施工圖所進(jìn)行的投資總額的計(jì)算，因施工圖的設(shè)計(jì)最為詳盡，因此根據(jù)施工圖所編制的預(yù)算對工程總投資的預(yù)估更為準(zhǔn)確。

　　另外，為了壓縮設(shè)計(jì)及估算中的“水分”，同時(shí)體現(xiàn)社會資本建設(shè)及管理水平，采購人一般以投資估算下浮、初設(shè)概算下浮或施工圖預(yù)算下浮作為確定BOT項(xiàng)目中工程費(fèi)用(或建筑安裝工程費(fèi)用)固定總價(jià)的方式。

　　3、實(shí)際工程費(fèi)用低于固定總價(jià)如何分享?

　　在固定總價(jià)確定的偏高或者在社會資本建設(shè)管理水平比較高的情況下，可能會出現(xiàn)社會資本實(shí)際工程費(fèi)用低于固定總價(jià)的可能，在這種情況下如果繼續(xù)按固定總價(jià)計(jì)算社會資本的投資回報(bào)，則會造成社會資本獲得超額利潤，而如對高出部分據(jù)實(shí)核減，則會使社會資本失去控制工程費(fèi)用的動力。因此，需要在PPP合同中對工程費(fèi)用節(jié)約部分設(shè)計(jì)雙方分享機(jī)制，以在鼓勵(lì)社會資本盡量降低工程造價(jià)的同時(shí)，由雙方進(jìn)行共享利益。分享比例由采購人根據(jù)差額產(chǎn)生的原因和作用力，在政府和社會資本之間進(jìn)行分配，分配方式根據(jù)項(xiàng)目付費(fèi)的具體方式確定，如包含政府付費(fèi)項(xiàng)目則一般通過減少政府付費(fèi)的方式，直接從政府應(yīng)付的政府付費(fèi)中予以扣除，盡可能減少現(xiàn)金流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，降低稅收。

　　4、固定總價(jià)的變動約定

　　盡管使用固定工程費(fèi)用的方式，但在是在PPP合同中通常會約定在下列情況下工程費(fèi)用仍可變更：

　　(1)因非項(xiàng)目公司原因，造成工期延誤而使工程費(fèi)用增加的：

　　a)異常惡劣的氣候條件;

　　b)不利物質(zhì)條件，是不可預(yù)見的自然物質(zhì)條件、非自然的物質(zhì)障礙和污染物等，導(dǎo)致的延誤;

　　c)由于政府部門審批遲延而造成延誤;

　　d)法律變更或政府行為或公益性指令造成延誤;

　　e)采購人違約而造成延誤;

　　f)其他非項(xiàng)目公司原因造成的延誤。

　　(2)因工程變更，造成工程費(fèi)用增減的：

　　a)采購人提出的工程變更;

　　b)項(xiàng)目公司在確保工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的前提下，對在降低項(xiàng)目工程建設(shè)造價(jià)、節(jié)省項(xiàng)目用地、加快施工進(jìn)度、保證工程安全等方面提出的具有顯著效益的合理化工程變更建議，且該等建議須經(jīng)采購人的書面認(rèn)可及同意。

　　固定總價(jià)的方式有利于采購人事先控制工程費(fèi)用從而框定工程總投資，一般除采購人提出的重大方案變化、施工圖設(shè)計(jì)變更外，工程費(fèi)用總價(jià)包死不變。但反過來，固定總價(jià)方式不利于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，尤其是初設(shè)概算下浮，由于初步設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)深度不同，必然產(chǎn)生工程量及其費(fèi)用的差異，社會資本投報(bào)的初設(shè)概算下浮具有一定的盲目性;再者，社會資本還要承擔(dān)人工、材料、機(jī)械的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。下浮偏高影響社會資本積極性，下浮偏低則造成采購人支出損失。

　　(二)固定單價(jià)

　　1、什么是固定單價(jià)?

　　指社會資本根據(jù)采購人提供的工程量清單，投報(bào)工程量清單綜合單價(jià)。除非另有約定，投報(bào)的綜合單價(jià)不作調(diào)整。工程竣工后，以工程量及綜合單價(jià)計(jì)算工程費(fèi)用。這種工程費(fèi)用的確定方式的主要特點(diǎn)是量變價(jià)不變。

　　2、招標(biāo)控制價(jià)

　　為控制工程費(fèi)用的總額，采購人在實(shí)施招標(biāo)前會聘請專業(yè)的造價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)招標(biāo)工程量清單、計(jì)價(jià)定額、工程造價(jià)信息等確定一個(gè)招標(biāo)控制價(jià)，該招標(biāo)控制價(jià)也會寫入招標(biāo)文件作為工程費(fèi)用的最高限價(jià)。

　　3、綜合單價(jià)的變動約定

　　雖然此種方式為事先確定綜合單價(jià)，但為合理分配政府和社會資本方的風(fēng)險(xiǎn)，在PPP合同通常會中約定對綜合單價(jià)的調(diào)整原則，一般因人工、材料、工程設(shè)備和機(jī)械臺班價(jià)格波動造成的綜合單價(jià)變動約定如下：

　　(1)人工單價(jià)發(fā)生變化且符合省級或行業(yè)建設(shè)主管部門發(fā)布的人工費(fèi)調(diào)整規(guī)定，應(yīng)按省級或行業(yè)建設(shè)主管部門或其授權(quán)的工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的人工費(fèi)等文件調(diào)整合同價(jià)格。

　　(2)材料、工程設(shè)備價(jià)格變化的調(diào)整按照采購人在招標(biāo)文件中所使用的基準(zhǔn)價(jià)格(該價(jià)格原則上應(yīng)當(dāng)按照省級或行業(yè)建設(shè)主管部門或其授權(quán)的工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的信息價(jià)編制)，按以下約定執(zhí)行：

　　a)社會資本所投報(bào)的綜合單價(jià)低于基準(zhǔn)價(jià)格的：合同履行期間材料單價(jià)漲幅以基準(zhǔn)價(jià)格為基礎(chǔ)超過一定比例時(shí)，或材料單價(jià)跌幅以綜合單價(jià)為基礎(chǔ)超過一定比例時(shí)，其超過部分據(jù)實(shí)調(diào)整;

　　b)社會資本所投報(bào)的綜合單價(jià)高于基準(zhǔn)價(jià)格的：合同履行期間材料單價(jià)跌幅以基準(zhǔn)價(jià)格為基礎(chǔ)超過一定比例時(shí)，或材料單價(jià)漲幅以綜合單價(jià)為基礎(chǔ)超過一定比例時(shí)，其超過部分據(jù)實(shí)調(diào)整;

　　c)社會資本所投報(bào)的綜合單價(jià)等于基準(zhǔn)價(jià)格的：合同履行期間材料單價(jià)漲跌幅以基準(zhǔn)價(jià)格為基礎(chǔ)超過一定比例時(shí)，其超過部分據(jù)實(shí)調(diào)整。

　　(3)施工機(jī)械臺班單價(jià)或施工機(jī)械使用費(fèi)發(fā)生變化超過省級或行業(yè)建設(shè)主管部門或其授權(quán)的工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的范圍時(shí)，按規(guī)定調(diào)整合同價(jià)格。

　　固定單價(jià)的方式最接近項(xiàng)目公司實(shí)際的工程費(fèi)用支出，但在BOT項(xiàng)目中，由于政府需要在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段完成財(cái)政承受能力論證和物有所值評價(jià)，因此在編制實(shí)施方案時(shí)，希望能夠確定項(xiàng)目總投資框定政府每年的財(cái)政支出，而在這種情況下，雖然固定單價(jià)方式確定的工程費(fèi)用最接近工程的實(shí)際造價(jià)支出，但卻相對滯后，且政府需要承擔(dān)實(shí)際工程量變化以及人工、材料的市場價(jià)格波動所帶來的總價(jià)不確定性，對政府方來說有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

　　另外，對于一些特殊或新興工程，如綜合管廊建設(shè)工程，由于缺乏建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的積累，政府方和社會資本方均無法在設(shè)計(jì)階段確定綜合單價(jià)和工程量，因此難以確定工程費(fèi)用預(yù)算，針對這類項(xiàng)目，清華大學(xué)王守清教授曾在一次與筆者的敘談中建議可通過選定有代表性的一段工程先行施工并就此結(jié)算審計(jì)，以該段工程的工程量和造價(jià)預(yù)估整個(gè)工程的工程量和造價(jià)，也許此種方式將為特殊或新興工程的工程費(fèi)用估算和確定另辟蹊徑。

　　綜上，BOT項(xiàng)目工程費(fèi)用的確定方式實(shí)質(zhì)上是工程建設(shè)分險(xiǎn)的分配問題，一方面要嚴(yán)格控制投資金額以盡量減少政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，一方面要保護(hù)社會資本響應(yīng)采購的積極性并合理劃定社會資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)范圍，因此必須根據(jù)項(xiàng)目工程本身的性質(zhì)、特點(diǎn)，項(xiàng)目進(jìn)展情況、進(jìn)度安排等綜合考慮并作為項(xiàng)目實(shí)施方案中一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)予以精心設(shè)計(jì)。

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