PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的三種類型分析——以水環(huán)境綜合治理為例

發(fā)布日期：2017-12-04來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))出臺(tái)，其中嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)的“未建立按效付費(fèi)機(jī)制”情形備受關(guān)注。 在此之前，在2017第三屆中國(guó)PPP融資論壇上，財(cái)政部副部長(zhǎng)、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)史耀斌曾指出，PPP將細(xì)化績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，完善按效付費(fèi)機(jī)制，優(yōu)化全生命周期一體化管理。對(duì)無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)績(jī)效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目不得安排財(cái)政資金。

　　 但關(guān)于PPP項(xiàng)目的績(jī)效到底包括哪些內(nèi)容，績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)置，依效付費(fèi)機(jī)制如何設(shè)計(jì)、績(jī)效考核如何實(shí)施等問(wèn)題，各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域還在探索和完善中。在財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)出臺(tái)之前，部分環(huán)保領(lǐng)域PPP可用性付費(fèi)與運(yùn)維績(jī)效的掛鉤程度并不夠，甚至有些項(xiàng)目的運(yùn)維本身缺乏約束性、從而加劇“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)象。

　　 根據(jù)PPP有關(guān)專家最近的討論，PPP新政策之下，運(yùn)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)的領(lǐng)域如固廢處理、污水處理，受到的影響有限;而在黑臭水體等水環(huán)境治理領(lǐng)域，項(xiàng)目?jī)?nèi)容可能會(huì)瘦身，績(jī)效考核的深度可能會(huì)得到強(qiáng)化。

　　 一、水環(huán)境綜合治理PPP績(jī)效考核類型

　　 E20針對(duì)部分PPP示范項(xiàng)目(水務(wù)類)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，水環(huán)境綜合治理PPP績(jī)效考核可以概括為三種類型。

　　 1、斷面考核

　　 斷面考核是指以環(huán)境最終績(jī)效為導(dǎo)向的系統(tǒng)性考核，是對(duì)績(jī)效不同維度(如水質(zhì)、水量、防洪等)的綜合性評(píng)估，而非各子項(xiàng)單一工程績(jī)效的簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)。典型案例是華南某流域治理PPP。該項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括河道整治工程、河道截污工程、河道生態(tài)工程、沿岸景觀工程、污水廠建設(shè)工程、海綿城市示范工程和信息監(jiān)控工程等7項(xiàng)。該項(xiàng)目采用“全線多斷面考核、按效付費(fèi)”，形成城市內(nèi)河綜合治理績(jī)效考核上的水質(zhì)、水量、防洪三大考核指標(biāo)體系。其中，干流及支流共設(shè)4個(gè)監(jiān)控?cái)嗝妗?個(gè)監(jiān)控點(diǎn)，用于考核河道治理效果;對(duì)污水廠處理效果、配套設(shè)施設(shè)備運(yùn)營(yíng)維護(hù)狀況、植物撫育養(yǎng)護(hù)和日常保潔管理等設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重，形成了103項(xiàng)子指標(biāo)。

表1 華南某流域治理PPP績(jī)效考核指標(biāo)體系

　　 2、分項(xiàng)考核

　　 分項(xiàng)考核，這里是指對(duì)水環(huán)境治理項(xiàng)目各子工程(項(xiàng)目)進(jìn)行逐項(xiàng)考核，根據(jù)各子項(xiàng)的類型，適用于不同的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，并分別對(duì)應(yīng)其付費(fèi)機(jī)制。典型案例是西南某水環(huán)境綜合整治二期PPP項(xiàng)目。在該項(xiàng)目中，污水處理部分：對(duì)主要污染物削減量、出水水質(zhì)等進(jìn)行績(jī)效考核，其中出水水質(zhì)為一級(jí)A。污泥處理部分：泥餅含水率應(yīng)小于60%，處理后的污泥國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。河道治理及管網(wǎng)工程部分：對(duì)水體維護(hù)、水面保潔、河岸綠化保潔、沿岸截污溝及河道設(shè)施維護(hù)質(zhì)量進(jìn)行考評(píng)，政府有關(guān)部門采取定期(每月25日)和隨機(jī)檢查(以季度為考核周期，每季度安排3次)，制作績(jī)效考核評(píng)分表，以滿分100分為基數(shù)，并將績(jī)效考核總分(當(dāng)期所有考核得分的算術(shù)平均值)作為當(dāng)期河道運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)支付比例的確認(rèn)依據(jù)。

　　 3、綜合考評(píng)

　　 綜合考核，這里是指對(duì)水環(huán)境治理項(xiàng)目各子工程(項(xiàng)目)進(jìn)行逐項(xiàng)打分(扣分)，最終匯總得出一個(gè)綜合考核得分，并以該得分作為項(xiàng)目的整體付費(fèi)依據(jù)。典型案例是華東某水環(huán)境綜合整治工程河道治理PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括6條河流綜合治理和大學(xué)城污水處理廠尾水人工濕地深度凈化及資源綜合利用工程。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作包括污水管道日常養(yǎng)護(hù)、污水泵送、截污涵閘、水面保潔、水體綠化養(yǎng)護(hù)(水生植物)、水體綠化養(yǎng)護(hù)(浮島綠化)、河道清淤、綠化養(yǎng)護(hù)(僅限于青龍河、陷泥河上蓋公園)、潛流濕地(僅限于大學(xué)城濕地)、表流濕地(僅限于大學(xué)城濕地)等。該項(xiàng)目采取例行考核、隨機(jī)抽查和公眾調(diào)查相結(jié)合方式進(jìn)行：例行考核每月1次，考核水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)、水體感官指標(biāo)、污水主管道充滿度、積泥量和河道垃圾量;隨機(jī)抽查由河道管理部門和排水管理部門結(jié)合日常管理工作負(fù)責(zé)，主要檢查垃圾、水草、漂浮物、截污涵閘、井蓋及污水溢流口管理等，實(shí)行倒扣分制度;公眾問(wèn)卷調(diào)查由業(yè)主或河道管理部門負(fù)責(zé)，每年進(jìn)行一次，邀請(qǐng)環(huán)保志愿者和本地媒體共同參加，每條河流發(fā)放20份問(wèn)卷調(diào)查表，實(shí)行倒扣分制度。

表2 華東某水環(huán)境綜合整治工程河道治理PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系

表3  河道、管道及綠化維護(hù)年度考核公眾調(diào)查問(wèn)卷表


 

　　 二、不同績(jī)效考核類型分析

　　 以上三種績(jī)效考核類型各有利弊。

　　 從整個(gè)系統(tǒng)的環(huán)保績(jī)效達(dá)成角度，斷面考核的約束性最強(qiáng)，理論上會(huì)倒逼社會(huì)資本統(tǒng)籌本項(xiàng)目各項(xiàng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，確保運(yùn)營(yíng)維護(hù)質(zhì)量達(dá)到PPP約定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這類項(xiàng)目所覆蓋的內(nèi)容應(yīng)該是系統(tǒng)的，或者說(shuō)影響斷面考核的前后端環(huán)節(jié)均應(yīng)捆綁打包在一個(gè)項(xiàng)目中，否則很難形成規(guī)模集成的效果。在各地治理黑臭水體重任在身的情況下，斷面考核是較為合理的類型。

　　 分項(xiàng)考核中，有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)且運(yùn)維質(zhì)量易于評(píng)估的部分(如污水處理、污泥處理等)考核較為清晰;但采取打分制的部分(如水體維護(hù)、水面保潔、河岸綠化保潔、沿岸截污溝及河道設(shè)施維護(hù)等)具有較強(qiáng)的主觀性，如果運(yùn)維考核標(biāo)準(zhǔn)不具體、不易實(shí)施，將導(dǎo)致社會(huì)資本方和政府方難以達(dá)成共識(shí)。特別是我們注意到，個(gè)別地方此類項(xiàng)目把諸如道路、景觀等相關(guān)性較弱的內(nèi)容也捆綁打包，項(xiàng)目規(guī)模較大、建設(shè)內(nèi)容龐雜，可能導(dǎo)致社會(huì)資本不得不組成松散的聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，且整體績(jī)效考核難度加大、付費(fèi)機(jī)制復(fù)雜化。同時(shí)，各分項(xiàng)績(jī)效考核指標(biāo)合格，并不能保證水環(huán)境綜合治理的整體績(jī)效一定能夠符合政府及公眾要求。在部分帶有黑臭水體的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目中，就出現(xiàn)即便包括污水處理廠出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)、河道清淤工程運(yùn)維績(jī)效打分合格，河道整體黑臭狀況并未徹底改觀的情形。個(gè)別冠有“海綿城市”字樣的PPP項(xiàng)目，各分項(xiàng)工程運(yùn)維績(jī)效打分標(biāo)準(zhǔn)均有，但獨(dú)缺海綿城市本應(yīng)具有的年徑流總量控制率等量化指標(biāo)。

　　 在沒(méi)有強(qiáng)制性績(jī)效約束內(nèi)容(如斷面考核、污水處理、污泥處理等)的情況下，綜合考評(píng)看似綜合、系統(tǒng)，實(shí)則操作起來(lái)主觀性強(qiáng)，難以實(shí)施。從另一個(gè)角度來(lái)看，綜合考評(píng)下的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)、模糊，因此在選擇社會(huì)資本方的條件設(shè)置上很難體現(xiàn)專業(yè)運(yùn)營(yíng)的要求，最終參與的社會(huì)資本類型眾多，有較強(qiáng)資金實(shí)力、施工能力但未必有很強(qiáng)運(yùn)營(yíng)能力的建筑型企業(yè)中標(biāo)概率可能會(huì)更高。從多個(gè)類似項(xiàng)目的實(shí)施方案、招標(biāo)文件可以看出，此類綜合考評(píng)不少是建立在類似操作說(shuō)明書的“績(jī)效評(píng)分表”基礎(chǔ)上。操作說(shuō)明書式的考核，并不利于社會(huì)資本提升效率，能否達(dá)到最終績(jī)效也存疑。不僅水環(huán)境治理領(lǐng)域，E20此前接觸部分市政環(huán)衛(wèi)PPP績(jī)效考核就有“人員不得少于××名”、“道路灑水不得低于××次/日”、“每日清運(yùn)次數(shù)不得少于××次”類似的規(guī)定，否則影響考評(píng)得分及最終付費(fèi)，并沒(méi)有考慮機(jī)械化程度提高、雨天無(wú)需灑水等實(shí)際情況。

　　  三、績(jī)效設(shè)置應(yīng)兼顧合規(guī)與落地

　　 每個(gè)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容不同，其績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)、方式均應(yīng)做到量身定制、合理可行?？?jī)效考核不能僅僅是籠統(tǒng)的管理辦法，還應(yīng)制定績(jī)效考核實(shí)施細(xì)則，對(duì)每個(gè)考核項(xiàng)設(shè)置詳細(xì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和考核得分標(biāo)準(zhǔn)，有規(guī)范有標(biāo)準(zhǔn)的要明確、能量化的盡可能量化。

　　 相關(guān)付費(fèi)與績(jī)效考核結(jié)果具體掛鉤多少比例，一方面需要符合PPP有關(guān)規(guī)范的要求，另一方面也需要考慮對(duì)社會(huì)資本的吸引力、對(duì)項(xiàng)目可融資性的影響。

　　 從后往前，則是應(yīng)該在項(xiàng)目本身前期準(zhǔn)備工作方面，合理確定項(xiàng)目所包括的建設(shè)內(nèi)容，在各子項(xiàng)目相互關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上進(jìn)行打包設(shè)計(jì)，確保項(xiàng)目規(guī)模適當(dāng)、邊界清晰、績(jī)效明確，為項(xiàng)目順利實(shí)施落地、易于績(jī)效評(píng)估、達(dá)成最終效果奠定基礎(chǔ)。

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