用好PPP模式需做好前期工作

發(fā)布日期：2015-03-20來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：大岳咨詢

[摘要]

　　PPP(公私合作)模式從2013年下半年升溫，不僅中央政府各部門開始力推PPP模式，地方政府也開始熱衷該模式，擬上馬的項(xiàng)目大為增加。PPP模式現(xiàn)已逐漸成為助推城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展的重要利器。但是，如果認(rèn)為拍拍腦袋就能搞好PPP模式，那絕對(duì)是要出問題的。總結(jié)筆者實(shí)施過(guò)的類似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，PPP模式若要發(fā)展好，做好前期工作至關(guān)重要。

　　前期工作的重要性從一些項(xiàng)目案例中即可見端倪。福建某大橋BOT項(xiàng)目就是一例。該項(xiàng)目是上世紀(jì)90年代民營(yíng)資本進(jìn)入市政公用設(shè)施領(lǐng)域的一個(gè)典范。但是在20 年間，政府和投資人之間總在扯皮。究其原因，表面上看是客觀條件發(fā)生了變化，新建的幾座大橋改成免費(fèi)，影響了當(dāng)初原本收費(fèi)的該大橋的收益情況;投資人的訴求沒得到滿足，如投資人想要項(xiàng)目?jī)蓚?cè)的土地做開發(fā)被拒絕等。但更深層次的原因還在于前期工作準(zhǔn)備不足。當(dāng)時(shí)投資人與政府之間沒有簽訂合作協(xié)議，只有一紙公文，很多情況和問題都沒有預(yù)先考慮周全，也沒有進(jìn)行詳細(xì)約定。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)問題亦沒有采取后評(píng)估等更加科學(xué)的方式進(jìn)行解決。

　　當(dāng)然，該大橋項(xiàng)目存在問題也與當(dāng)時(shí)的歷史條件有關(guān)，那時(shí)沒有幾個(gè)人懂PPP模式。現(xiàn)在PPP模式在我國(guó)經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展和實(shí)踐，應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的案例和經(jīng)驗(yàn)。但是，從筆者實(shí)施咨詢項(xiàng)目的情況來(lái)看，許多地方負(fù)責(zé)人對(duì)于PPP模式還是一知半解，不能遵循其科學(xué)的規(guī)律和方法，表現(xiàn)最為突出的就是不按規(guī)矩辦事和急于求成。舉一個(gè)例子，東北某地實(shí)施一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，政府希望在2個(gè)月內(nèi)完成招標(biāo)工作確定投資人。實(shí)施方案中有關(guān)項(xiàng)目條件的設(shè)定上，政府有關(guān)部門堅(jiān)持按照其之前與投資人接觸所知曉的情況，設(shè)定較高的條件，考慮不夠周全。同時(shí)，招標(biāo)文件也未經(jīng)各部門詳細(xì)討論就倉(cāng)促發(fā)售。結(jié)果因項(xiàng)目條件設(shè)定太高導(dǎo)致參與投標(biāo)的人很少。在談判過(guò)程中，政府方面看到40多頁(yè)的協(xié)議就覺得太過(guò)詳細(xì)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)大幅精簡(jiǎn)，總希望幾個(gè)小時(shí)就搞定談判，對(duì)于一些存在分歧的問題，不愿意深究，直接答應(yīng)投資人的條件或者不進(jìn)行約定，留下很多隱患。在后期執(zhí)行過(guò)程中，遭遇投資人違約，項(xiàng)目推進(jìn)十分緩慢。

　　無(wú)數(shù)的項(xiàng)目案例均能夠說(shuō)明，如果前期工作不愿多花一點(diǎn)時(shí)間細(xì)致準(zhǔn)備，那么后期實(shí)施過(guò)程中若出現(xiàn)問題，就算花費(fèi)數(shù)倍甚至幾十倍的時(shí)間可能都解決不了。時(shí)間的損失只是比較小的一方面。在實(shí)踐中，因?yàn)榍捌诠ぷ魅笔Щ蛘邲]做到位，導(dǎo)致后期遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失或造成政府信譽(yù)無(wú)可挽回的損害的案例更是比比皆是、觸目驚心。因此，現(xiàn)階段要想真正推廣好PPP模式必須充分重視前期工作。前期工作涉及的項(xiàng)目可行性論證、盡職調(diào)查、財(cái)務(wù)測(cè)算、實(shí)施方案編制和上報(bào)審批、協(xié)議擬定、招商文件發(fā)布、談判、簽約等各個(gè)環(huán)節(jié)都不能掉以輕心，其中特別要注意把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

　　首先要算清財(cái)務(wù)賬。財(cái)務(wù)賬是PPP項(xiàng)目的核心問題，主要是關(guān)于價(jià)格、補(bǔ)貼水平和其他優(yōu)惠政策等商務(wù)條件的設(shè)定，實(shí)質(zhì)上就是投資人的回報(bào)問題。投資回報(bào)既要考慮公共利益，又要保證投資人合理的收益。回報(bào)太低，吸引不了投資人;回報(bào)太高，對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)形成政治壓力，財(cái)政最終也無(wú)力承擔(dān)，扯皮就在所難免。算清財(cái)務(wù)賬的前提是做好盡職調(diào)查，要對(duì)項(xiàng)目有關(guān)投資、設(shè)計(jì)、技術(shù)、工藝等各方面搞清楚。如果是已有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，還需要對(duì)項(xiàng)目以往的運(yùn)行情況進(jìn)行深入調(diào)查，對(duì)歷史運(yùn)行成本費(fèi)用情況進(jìn)行掌握。通過(guò)編制財(cái)務(wù)模型，采用通行的現(xiàn)金流折現(xiàn)的方法，可以測(cè)算出不同收益率水平對(duì)應(yīng)的價(jià)格，并將測(cè)算結(jié)果與行業(yè)水平進(jìn)行橫向比較，評(píng)估回報(bào)水平的高低，為設(shè)定項(xiàng)目商務(wù)條件特別是利益分配機(jī)制提供基礎(chǔ)，做到心中有數(shù)。

　　其次做好招商準(zhǔn)備工作。要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓投資人之間充分競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生一個(gè)較為合理的價(jià)格和補(bǔ)貼水平，從而使投資回報(bào)處于合理區(qū)間。為提高競(jìng)爭(zhēng)度，應(yīng)當(dāng)做好招商準(zhǔn)備工作。要準(zhǔn)備好招標(biāo)或招商文件，文件要全面而詳細(xì)，包括投資人須知、相關(guān)協(xié)議和參考資料等，文件編制過(guò)程中應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān)政府部門進(jìn)行充分討論和修改完善。同時(shí)，要加大宣傳力度，在重要的媒體上廣泛推介，向行業(yè)投資人進(jìn)行介紹，爭(zhēng)取吸引更多的投資人參與。

　　最后是簽訂完善的協(xié)議。協(xié)議是規(guī)范PPP項(xiàng)目合作雙方最重要的法律文件，前面提到的福建某大橋項(xiàng)目根本就沒有協(xié)議，這是導(dǎo)致后來(lái)長(zhǎng)期扯皮的重要根源。一個(gè)好的協(xié)議應(yīng)當(dāng)是全面而完善的，其重點(diǎn)主要在于劃清責(zé)權(quán)義務(wù)、設(shè)計(jì)好利益分配機(jī)制、界定好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和解決措施。劃清責(zé)權(quán)義務(wù)，就是要把投資人投資建設(shè)范圍、維修維護(hù)責(zé)任、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)要求等約定清楚，政府方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也要界定好。設(shè)計(jì)好利益分配機(jī)制，就是要做到合作共贏，使投資人的收益保持在合理范圍。如北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目的協(xié)議中就規(guī)定，如果實(shí)際客流連續(xù)3年低于預(yù)期客流，政府要向PPP公司進(jìn)行補(bǔ)償;如果實(shí)際客流超過(guò)了預(yù)測(cè)的客流，PPP公司要把利潤(rùn)和政府進(jìn)行分享。界定好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和解決措施，就是盡量將各種可能發(fā)生的情況都進(jìn)行考慮，包括對(duì)各方有利和不利的情況、不可抗力、各方可能存在的違約情況等，并規(guī)定相應(yīng)的具體可行措施。

　　PPP 模式的運(yùn)作是一件非常專業(yè)的事情，需要專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和組織。僅憑一知半解，憑著感覺來(lái)實(shí)施，很難達(dá)到理想的結(jié)果。因此聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施是一個(gè)可行的方法，可以達(dá)到事半功倍的效果。我國(guó)第一個(gè)軌道交通特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目——北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目之所以能取得成功，原因之一就是使用了專業(yè)的顧問團(tuán)隊(duì)。在該項(xiàng)目長(zhǎng)達(dá)2年的前期工作中，始終有一個(gè)包括咨詢機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、技術(shù)顧問和財(cái)務(wù)顧問等在內(nèi)的顧問團(tuán)隊(duì)在提供專業(yè)服務(wù)。相信隨著PPP模式的逐步推廣和人們認(rèn)識(shí)的不斷提高，越來(lái)越多的人會(huì)意識(shí)到前期工作的重要性，專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用也能得到更多的發(fā)揮。

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