廣東省茂名市水東灣城區引羅供水工程PPP項目

發布日期：2016-01-27來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　由中國投資咨詢全程擔任PPP模式咨詢顧問的廣東省茂名市水東灣區引羅供水PPP項目，已由當地政府于2015年8月26日與社會投資人北京首創集團成功簽約。引羅供水工程作為財政部第二批PPP示范項目和廣東省首批市政供水類PPP項目，是廣東省基礎設施領域與市政公共服務領域采用PPP模式的破題之作，對于未來市政供水領域類似項目由傳統政府或采購模式向PPP運作轉變提供了可供借鑒的示范案例。

　　茂名水東灣新城位于茂名南部的濱海地區，面積約168平方公里，常住人口約39萬人。引羅供水工程建設總投資約為11.37億元，工程管道總長約55千米，包括原水輸水管線和配水管線，是茂名市政府為了改善新城生態環境、解決新城居民用水問題、保障民生的一重大舉措。引羅供水工程建設周期長，投資額度大，采用PPP融資模式有利于降低整個項目的建設運營成本，進一步減輕地方政府財政壓力，提高政府服務效率，達到少花錢、多辦事、辦好事的目的。為此，茂名市電白區政府于2014年成立了引羅供水工程PPP項目領導小組，正式決定引羅供水工程采用PPP模式建設運營。

　　項目過程及結果

　　一、項目識別階段

　　基于引羅供水工程是茂名市第一個采用PPP模式建設的準公益性項目，茂名市當地政府對PPP融資模式還缺乏系統性了解，對該項目的判斷需要有對這個行業有一定的認知的專業咨詢機構作出。

　　中國投資咨詢作為項目的咨詢中介機構，成立了項目咨詢團隊。項目團隊與項目所在地政府保持了密切溝通：一是向當地政府介紹了最新的國家PPP政策法規文件，PPP項目整體運作情況;二是總結了當前供水行業運用PPP模式的總體趨勢;三是介紹了中國投資咨詢公司在供水領域PPP項目的實踐經驗和成功案例。經過上述系統理論培訓學習，政府方對項目識別階段的一些定義、概念有了清晰的認知，避免錯誤地理解和使用PPP模式。這為《廣東省茂名市水東灣城區引羅供水工程項目PPP物有所值評價報告》和《廣東省茂名市水東灣城區引羅供水工程項目PPP財政承載能力論證報告》兩份報告的順利編制和通過奠定了基礎。

　　二、項目準備階段

　　PPP項目準備階段最核心的環節就是項目實施方案的確定。PPP項目的初始實施方案編制過程具有一定復雜性，需要考慮項目類型、政府的市場化目標以及項目資產的權屬、項目運營安排、計劃實施進度、收費機制等諸多因素。為此，項目團隊通過比較多種水務行內常見合作模式，分析比較了各類已實施的交易結構的優勢和劣勢，并綜合協調和合理配置各方權利義務。在此基礎上，就初步實施方案的確定與政府方進行了反復磋商論證。

　　三、項目采購階段

　　鑒于引羅供水工程項目涉及投資、融資、建設、運營管理及維護等綜合需求，所涉專業多且對能力及經驗要求也比較高，一家社會資本很難滿足全部需求。為保證項目的競爭性，同時又有利于政府對社會資本進行直接的協議監管，項目團隊就政府采購方式、社會投資人資格條件、采購流程和評審細則等多方面內容與業主方進行了多輪的匯報和討論，最終確定了在引羅供水工程PPP項目招標中明確允許聯合體投標，但聯合體成員不得超過三家，同時對聯合體提出了嚴格的要求。

　　引羅供水工程項目最終選擇采用公開招標方式采購社會資本。項目在資格審查階段吸引了包括北京首創股份有限公司、中國水利水電第八工程局有限公司、新疆國統管道股份有限公司、安徽水安建設集團股份有限公司、北控中科成環保集團有限公司、中國水利水電第四工程局有限公司等10余家公司參與競標。

　　綜合考慮多方因素，茂名市政府決定分別將“水電八局—北京首創股份有限公司聯合體”、“國統股份—安徽水安建設集團股份有限公司聯合體”列為第一、第二候選中標人，通過與兩家聯合體的磋商談判，經茂名市政府有關部門同意，最終“水電八局—北京首創股份有限公司聯合體”憑借良好的資信、雄厚的資金實力、豐富的項目運營經驗、先進的管理理念等優勢成功中標。

　　在《中標通知書》發出之后，茂名市電白區水利水電建設管理中心與北京首創股份有限公司、中國水利水電第八工程局有限公司組成的聯合體就具體的協議內容文本開展了談判工作。

　　2015年8月26日，茂名市電白區水利水電建設管理中心與北京首創股份有限公司、中國水利水電第八工程局有限公司組成的聯合體現場簽署了《項目特許經營協議》、《項目合資協議》、《項目工程建設協議》等一系列PPP合作協議，標志著引羅供水這一重點民生工程，進入到了實質性建設與執行階段。

　　茂名市水東灣區引羅供水工程建成后，將羅坑水庫優質水源輸送至新建的占鰲水廠，經水廠制水后供給各片區，可以有效緩解茂名水東灣城區的水東，陳村，旦場等三個片區的生活供水問題。

　　項目案例評述

　　一、項目的咨詢方案

　　1、投融資結構。引羅供水工程項目新建部分投資為11.37億元，全部由社會資本承擔融資、建設任務。雙方通過合資方式組建項目公司，項目公司資本金5.4億元，其中3.4億元由社會資本籌集，政府方以存量約2億元管網作為政府出資部分，出資資產價值在本項目水廠投產試運營后，按國有資產相關規定進行評估，并確定雙方在合資項目公司中股權比例，為了保障社會資本方的運營主體地位，確立了政府方持股比例不高于30%，中選社會投資人持股比例不低于70%的原則，具體投融資結構詳見圖1。

　　圖1.本項目投融資結構圖

　　2、回報機制。引羅供水工程項目是一個準公益項目，兼顧供水任務的同時，還需承擔部分水庫建設的任務。因此用戶付費部分不足以滿足項目公司的回報要求，必須由政府提供可行性缺口補貼，以滿足項目公司收回成本并獲得合理回報的要求。在該項目中，我們經過和政府多次溝通協商，最終確立了保底水量的補貼機制，將水價穩定在一個科學有效的上漲空間內，充分保證該項目的社會效益性。同時，通過保底水量的科學設計，兼顧投資者的經濟利益。此外，項目通過超收收益分成機制，防止社會資本方在長期的公益性項目中獲取暴利。此方法獲得了市場的高度認可和業界的普遍贊揚，現已成為我國供水項目PPP模式的典型運作手法。

　　3、項目合同結構。引羅供水工程項目包含一個新建項目和一個存量項目，因此，在合同結構設計時也要分為兩層。第一層次為水利水電管理中心與北京首創公司聯合體一攬子簽署的協議體系。第二層次為由項目公司和本項目推進過程中的各有關主體簽署的協議體系。如由項目公司與建設施工單位簽署的三方建設協議、施工總承包合同，與金融機構簽署的融資協議及擔保合同，與保險機構簽署的保險合同等。其中PPP項目特許經營協議是整個PPP項目合同體系的基礎和核心，各個合同之間是緊密銜接、相互貫通的，正是有了這一系列設計縝密的合同體系，才保證了項目的最終簽約落地。

　　二、咨詢方案的創新點

　　本項目合作期長達三十二年，由社會資本承擔本項目設計、投資、融資、建設、運營及維護，并設置明確的可量化的績效指標，有效激勵社會資本以運維為導向，統籌考慮項目全生命周期成本，以實現風險最優分配與安排。

　　首先是創新“政府購買服務”方式，并將可行性缺口補貼義務納入跨年度財政預算，注重政府履約能力。由政府通過向項目公司支付可行性缺口補貼，滿足項目的投資回報要求。

　　其次是可量化的績效考核指標及激勵相容機制設計。本項目從全生命周期成本考慮，由茂名市電白區水利水電建設管理中心進行監督和檢查。管理中心從質量、工期、環境保護、安全生產等方面設置可用性績效指標，將其作為竣工驗收的重要標準;同時，在運營維護期內，管理中心主要通過常規考核和臨時考核的方式，對項目公司服務績效水平進行考核。建設期內項目建設質量的優劣將直接影響社會資本方在運營維護期的成本高低，以有效激勵社會資本從項目全生命周期成本統籌考慮本項目的建設、運營維護及移交等;通過移交績效標準的設計，督促項目公司善始善終。

　　再者關于項目競價方式的創新，亦為政府選擇合作伙伴提供了更為開闊的操作思路。于政府方而言，其主要訴求為政府的財政支出最小的前提下，提高供水公共服務的質量和安全性;于社會資本而言，其主要訴求為利用自身建設、運營經驗的基礎上，在盡可能短的年限內收回相應的成本及獲得合理回報。為平衡兩方的利益訴求，項目組在設計競價方式時給予社會資本的一定的自主選擇權，在可行性缺口補貼支付年限方面，社會資本可根據自身風險承受能力、回報要求等因素自主選擇購買30年特許經營期的合理權利金。此舉創新了國內PPP項目的報價方式，并充分尊重了各社會資本的投資偏好。

　　項目經驗體會

　　本次招標的成功得益于項目團隊在擬定招標文件時做了扎實的準備工作，招投標雙方均充分理解各自的權利和責任。從實際結果來看，中標人對相關合同內容全部接受，極大地有利于后續特許經營協議等的談判效率，也最大程度地維護了政府和社會投資人的利益。

　　一、政府投融資體制改革創造較大的咨詢市場空間

　　在新一輪國資國企改革的大背景下，各級地方政府面臨投融資體制改革，有一些新的問題會出現，這些都需要有經驗的第三方機構予以協助，這就為咨詢市場提供了巨大的空間。各級政府對國企改革、債務融資，PPP模式的理解不到位，需要外部機構的介入，提供必要的前期智力服務。像茂名市電白區這樣的案例還有很多，政府通過聘請專業咨詢機構，提供法律、財務等顧問服務，極大地提高了項目決策的科學性、操作的規范性。

　　二、充分發揮中介機構的服務價值

　　專業中介機構的服務主要包括兩方面內容：一是按國家有關法律法規和規章制度，設計項目邊界條件，防止項目在任何一個階段觸碰政策紅線;二是構建項目財務模型，為政府方在進行項目招標、談判中提供參考和支持。專業機構的介入確保了項目高質量順利落地實施。專業服務價值還體現在提升項目各方的價值。對于政府方而言，其希望在最小財政支出的前提下，獲得高質量的安全供水服務;對于社會資本而言，其希望盡可能短的年限內收回成本并獲得合理回報。通過咨詢的服務，能夠平衡雙方的利益訴求，使得最終的用戶獲得最大利益。

　　三、咨詢服務創造了更大的社會價值

　　茂名市水東灣城區通過PPP模式及專業中介的服務，找來的國內一流的大公司。國內的大型企業業也通過中介機構的引薦，走進了各個地方，把先進的技術和優質的服務提供給了千家萬戶。引羅供水工程項目解決了茂名市水東灣城區百萬人口用水問題，更是為茂名市未來地區發展及經濟轉型提供優質的公共服務，將提升粵西地區的吸引力，為該地區人口導入、產業引入打好扎實的公共服務基礎，同時也讓國內外更多社會資本方關注到廣東這片發展的熱土。

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