淺議PPP項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

發(fā)布日期：2015-06-15來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張瑞晨

[摘要]過(guò)去一年，國(guó)家相關(guān)部門在全國(guó)范圍內(nèi)大力推廣PPP模式，各地紛紛上馬PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目大多屬于狹義PPP的范疇，即采用政府與私人資本組成特殊目的公司（SPV）的方式。

　　過(guò)去一年，國(guó)家相關(guān)部門在全國(guó)范圍內(nèi)大力推廣PPP模式，各地紛紛上馬PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目大多屬于狹義PPP的范疇，即采用政府與私人資本組成特殊目的公司(SPV)的方式。雖然，近日出臺(tái)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金76號(hào)文)規(guī)定關(guān)于PPP合作不應(yīng)作狹義理解，合資設(shè)立SPV公司不是必須的;同時(shí)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(43號(hào)文)關(guān)于推廣使用PPP合作模式的條文也明確獨(dú)資或合資均可，取決于雙方如何約定;但由于現(xiàn)階段上馬的PPP項(xiàng)目大都屬于試點(diǎn)項(xiàng)目，很多地方政府出于合規(guī)性的考慮，傾向于采用合資公司的形式也不難理解。

　　在具體的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，政府常常會(huì)指定一家單位與選定的社會(huì)投資人成立合資公司，合資公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)也是五花八門。在新一輪PPP熱潮中，如何合理設(shè)計(jì)合資公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)既能監(jiān)管社會(huì)投資人又能約束政府職權(quán)的目的，也是近期熱議的話題。筆者認(rèn)為在設(shè)計(jì)股權(quán)結(jié)構(gòu)時(shí)，對(duì)于政府是否持股應(yīng)考慮以下4個(gè)方面的因素。

　　監(jiān)管環(huán)境的情況

　　根據(jù)目前PPP政策的導(dǎo)向，政府持有項(xiàng)目公司股份，有些部門轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營(yíng)者參與到項(xiàng)目實(shí)施中，這就能在項(xiàng)目過(guò)程中有效地約束社會(huì)資本的行為。同時(shí)，政府承擔(dān)一定責(zé)任，減少社會(huì)資本在運(yùn)作項(xiàng)目過(guò)程中的壓力。以前的PPP項(xiàng)目中大多是社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司獨(dú)立運(yùn)作項(xiàng)目，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，雖然達(dá)到了簡(jiǎn)政、提高辦事效率的目的，但是雙方扯皮的現(xiàn)象也比較多，如投資人抱怨地方政府不及時(shí)付費(fèi)，有的社會(huì)資本存在不誠(chéng)信問(wèn)題等。

　　當(dāng)前，PPP模式推廣已成為國(guó)家戰(zhàn)略，各部委正致力于推進(jìn)相關(guān)政策的制定，構(gòu)建一個(gè)全面系統(tǒng)的PPP法律體系，指導(dǎo)并促進(jìn)市場(chǎng)環(huán)境的健康、有效發(fā)展。如果問(wèn)題都能通過(guò)不斷出臺(tái)的政策逐步解決，政府對(duì)內(nèi)、對(duì)外的監(jiān)管環(huán)境優(yōu)化了，市場(chǎng)化的進(jìn)程完善了，那么政府是否持股更多的是資金籌措能力的問(wèn)題，而不是政策和法律等監(jiān)管層面的問(wèn)題了。

　　項(xiàng)目所處的環(huán)境

　　在實(shí)踐操作中，不少PPP項(xiàng)目會(huì)采用政府持股的方式，但是否控股則需要對(duì)項(xiàng)目所處環(huán)境進(jìn)行綜合考量。

　　第一是政府債務(wù)壓力的問(wèn)題。地方政府債務(wù)普遍存在，且有愈演愈烈的趨勢(shì)，在新的PPP項(xiàng)目需要投入資本金時(shí)不得不考慮這個(gè)問(wèn)題。因此，政府在資金合理配置的前提下，根據(jù)具體項(xiàng)目的投資接受能力來(lái)選擇，資金充裕的可控股，資金不足則以參股方式為宜。

　　第二還是監(jiān)管的問(wèn)題。公用事業(yè)領(lǐng)域本就是政府職責(zé)的一部分，政府應(yīng)在政策制定、管理控制、規(guī)范市場(chǎng)行為等方面發(fā)揮作用，讓社會(huì)資本更多地發(fā)揮其技術(shù)和運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，才有利于企業(yè)發(fā)揮專長(zhǎng)，提供更好的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源更優(yōu)化的配置。

　　行業(yè)對(duì)社會(huì)資本的特殊限制

　　如果查閱亞洲開發(fā)銀行編制的《公私合作(PPP)手冊(cè)》會(huì)發(fā)現(xiàn)，全球范圍內(nèi)采用PPP模式的項(xiàng)目幾乎覆蓋所有的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)和新城開發(fā)項(xiàng)目。而我國(guó)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》(2015年修訂)中規(guī)定，有些可采用PPP模式的行業(yè)必須中方控股，比如電網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng);城市人口50萬(wàn)以上的城市燃?xì)狻崃凸┡潘芫W(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng);鐵路旅客運(yùn)輸公司;增值電信業(yè)務(wù)(外資比例不超過(guò)50%)，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)(外資比例不超過(guò)49%)等。隨著越來(lái)越多的國(guó)外投資者關(guān)注并進(jìn)入我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，在特定行業(yè)的具體項(xiàng)目中，如果引入的是國(guó)際資本，出于合規(guī)性要求應(yīng)考慮政府控股。

　　市場(chǎng)的接受程度

　　出于對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的考慮，如果資本市場(chǎng)對(duì)于政府控股的方式不能接受，或者說(shuō)投資人競(jìng)爭(zhēng)不夠充分，那么PPP項(xiàng)目實(shí)施效果可能就不夠理想，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)項(xiàng)目條件的設(shè)定就要更謹(jǐn)慎。

　　最近筆者正在參與西北地區(qū)某城市污泥處理PPP項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣呢?cái)政實(shí)力完全能夠滿足項(xiàng)目公司控股的要求，同時(shí)考慮污泥處理行業(yè)在國(guó)內(nèi)尚處于起步階段，政府控股更有利于加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)管，即使不控股，在合資公司中對(duì)于違反公共安全和公共利益的事項(xiàng)也享有一票否決權(quán)。但從招商情況看，該種模式還是使一部分社會(huì)投資人望而卻步。從這個(gè)項(xiàng)目看，筆者認(rèn)為影響社會(huì)資本積極性的主要因素包括：

　　一是公私雙方對(duì)于項(xiàng)目的側(cè)重點(diǎn)不同，社會(huì)資本具有逐利性，不能控股意味著難以合并財(cái)務(wù)報(bào)表;而政府更多地考慮公共利益，這種矛盾將長(zhǎng)期存在于PPP模式發(fā)展的進(jìn)程中。二是如果出現(xiàn)扯皮和糾紛，本身就處在弱勢(shì)的社會(huì)資本沒(méi)有決策權(quán)，在利益方面得不到保障。三是政府能否在PPP項(xiàng)目中把自己和社會(huì)投資主體放在平等地位，尊重市場(chǎng)化的合作方式，不能隨意違約和通過(guò)行政手段去干預(yù)社會(huì)資本的合理利益。

　　綜上所述，在PPP項(xiàng)目中，對(duì)于合資公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)并沒(méi)有普適性的法則，各地政府需綜合考量當(dāng)?shù)乇O(jiān)管環(huán)境、籌集資金能力、投資人市場(chǎng)的接受程度以及具體項(xiàng)目所在行業(yè)特點(diǎn)等眾多因素，做出合理的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和權(quán)利義務(wù)安排。

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