PPP模式的國際經驗與國內前景

發(fā)布日期：2015-04-21來源：本站編輯：張瑞晨

[摘要]國際經驗顯示的PPP發(fā)展前景及可能帶來的資金使用價值，使其成為我國新一輪的基礎設施投融資體制改革的抓手，制度環(huán)境和金融市場發(fā)展正朝著有利于PPP發(fā)展的方向演進。

　　目前，越來越多的國家將PPP模式作為提供基礎設施和公共服務的一種有效方式。在PPP框架下，公共部門決定合作的領域和目標，私人部門負責基礎設施和公共服務發(fā)展計劃的實施。另外，從各國的定義和實踐看，無論如何，PPP框架都會涉及以下核心概念：

　　風險轉移。PPP不斷演進的主要原因之一是將風險轉移至私營部門。

　　風險共擔。一般情況下，私人部門承擔PPP的大部分風險。然而，公共部門承擔了很大的或有風險。

　　分享技術。最常被人提及的PPP的好處是私人部門擁有優(yōu)秀的管理技術和專業(yè)技能。

　　分享資產。公私合作意味著公私雙方在提供公共服務過程中分享技術和資產。在PPP框架下，私人部門運營和管理資產，公共部門則承擔監(jiān)督和控制服務和運營質量的職責。

　　共享資源。在具體實踐中，一些PPP被定義為：為了有效提供公共服務，致力于公私雙方資源(如金融、人力、技術、專業(yè)技能、知識等)和技術的結合。

　　分享收入。在PPP中，項目協(xié)議對收入、公私雙方取得收入的期限和條件做出了明確規(guī)定。通過長期合作伙伴關系可以更好地實現最高價值或最大回報。

　　共擔責任。PPP已經發(fā)展成在公共服務提供過程中的共擔風險、責任和義務。

　　共同受益。一般認為，公私雙方可以從包括戰(zhàn)略規(guī)劃在內的若干中長期合作方式中獲益。

　　獲取資金使用價值。通過降低公共基礎設施項目的設計、建造和運營成本，實現公共服務效率的最大化。

　　追求共同目標。PPP合作圍繞共同的目標和價值取向進行。這被看作是有效提供公共服務的根本所在。

　　節(jié)約項目生命周期成本。通過資本支出和運營成本的互換，PPP實現了項目生命期成本的最小化。

　　商業(yè)模式。一個PPP是私營部門為了一個特定的單一目的而設立的商業(yè)實體。

　　PPP模式發(fā)展的國際經驗

　　重要性不斷提升。20世紀90年代以來，PPP在越來越多的國家得到運用。盡管其他國家，包括澳大利亞、德國、韓國、南非、法國、西班牙等PPP項目的數量不斷增加，但迄今為止，英國仍是開展PPP項目數量最多的國家。盡管PPP模式的重要性不斷提升，但其占公共投資的比重仍然較小。

　　機會和挑戰(zhàn)并存。盡管成功的PPP項目不勝枚舉，但也不乏失敗的案例。亞洲開發(fā)銀行行長曾表示，“技術不規(guī)范、商業(yè)可行性不匹配、風險分配機制缺失、項目準備不充分等一系列因素都可能造成PPP項目失敗。”美國政府開展的跟蹤調查也表明，PPP項目在帶來諸多益處的同時，也伴隨著對政府項目管理能力的要求，及各個利益相關者之間對于PPP模式認識的平衡與協(xié)調。

　　改革是關鍵。無論如何，改革需求是PPP項目的關鍵所在。改革的動力來自于財政支出能力和經濟社會發(fā)展的基礎設施需求增長方面的壓力。以北歐國家挪威為例。挪威領土南北狹長，每平方公里人口密度不到13人，面臨不斷增加的現有公路維護支出和新建公路投資需求。2003年4月，挪威第一個PPP項目誕生了，私營部門在長達25年的合同期內負責公路的建設、運營和維護。

　　法律是基礎。無論是在PPP發(fā)展初期，還是PPP發(fā)展過程中，相關立法和規(guī)定都會對PPP的發(fā)展產生深刻影響。

　　一是頒布新的立法，解除原有法律框架的技術障礙，是PPP項目得以發(fā)展的基礎。在美國，基礎設施投資交易都需要某種類型的法律授權。如果該資產屬于州政府的管轄范圍，那么，典型的做法是通過州授權法案，使相關機構能夠就建立基礎設施公私合作伙伴關系開展交易。除了州政府，美國地方政府也有與州政府相同的授權問題。

　　二是確保政府履行合同的法律規(guī)定。與授權一樣，基礎設施公私合作的另外一個基本問題是政府機構能否享有豁免權，如果有豁免權，是取消豁免權，還是建立另外一種有效機制，以保證基礎設施交易的合同方，在政府機構違背合同義務的事件中，擁有提起訴訟和取得賠償的有效手段。與此相關的基本問題是訴訟成功后如何從政府機構取得資金的能力。這被看作是經費風險，是與政府機構簽定合同時普遍存在的風險，只要合同方確認通過授權法案和項目文件已經最大程度地減輕了經費風險，合同方往往能夠接受經費風險的存在。

　　三是盡量減少不利于基礎設施領域PPP發(fā)展的法律規(guī)定。國際經驗顯示，不利于基礎設施領域PPP發(fā)展的法律規(guī)定有一些共同特點。不利于基礎設施領域PPP發(fā)展的法律規(guī)定有：要求立法機關審批公私部門已達成的合作協(xié)議;要求私人部門繳納過多的保證金或保險;允許與政府未來發(fā)起的項目開展競爭;允許或要求隨時對公路收費或投資回報率實施管理;禁止地方政府財務介入;要求私人部門采用政府采購程序;項目開工前，需要政府批準詳細的設計規(guī)范。

　　成立致力于PPP項目的工作機構。歐盟委員會和聯(lián)合國都認為，全部或部分由政府資助的致力于PPP的工作機構有利于PPP模式的發(fā)展。從OECD國家的情況看，已有包括英國、法國、德國、澳大利亞、加拿大、日本、韓國在內的17個國家成立了致力于PPP的工作機構。

　　創(chuàng)新融資機制，吸引私人資本。發(fā)達國家政府積極創(chuàng)新融資機制，運用公共資源吸引長期私人資本投資基礎設施。美國聯(lián)邦法律已經允許私營部門債券為某類地面交通項目融資，允許州和地方政府發(fā)行享有聯(lián)邦稅收優(yōu)惠的市政債為私人建設和運營的項目融資。《2020新歐洲項目債倡議》希望通過公共擔保吸引來自非傳統(tǒng)投資者——如養(yǎng)老基金的長期資金。英國財政部于2012年設立旨在為基礎設施項目融資提供擔保、規(guī)模為400億英鎊的金融融資擔保人計劃。

　　采購過程的公開公正。從各國的經驗看，大多數基礎設施PPP項目，包括現存基礎設施和新基礎設施建設項目，其交易過程由兩部分組成。首先，發(fā)布資質要求，以獲得潛在私人部門的響應，然后，政府確定有資格的私人部門，進入最終決定的采購過程，對于現存基礎設施出價最高者勝出，對于新基礎設施建設項目最有價值方案勝出。在某些基礎設施PPP項目中，為了獲得更高更好的價值，在私人部門遞交項目建議后，政府部門選擇與選定的一家私人部門開展單獨談判。一些政府還設立了公共部門比較器的概念，主要是確認對于同一項目，私人部門是不是比公共部門的效率更高。

　　我國基礎設施PPP模式投資狀況

　　根據世界銀行的統(tǒng)計，1990-2012年，我國私營部門參與的基礎設施投資項目達1064個，投資總規(guī)模為1193.3億美元。其中被取消或遭遇困境的項目36個，占項目數的4%左右。

　　從投資項目數量變化情況看，除了受東南亞金融危機和全球金融危機爆發(fā)影響而出現的投資項目連續(xù)數年減少外，其他時間段均呈現私營部門參與投資的基礎設施項目數量不斷增加的變動趨勢。

　　從投資規(guī)模的變動看，除了在金融危機的沖擊下出現投資規(guī)模振蕩下行外，其他時間段均呈現私營部門參與投資的基礎設施項目投資額振蕩上行趨勢，但年度投資規(guī)模最大的年份是1997年，而不是2007年。

　　分部門的投資項目數量看，能源項目最多，占全部投資項目數的41.2%，其次是水的生產和供應項目，占36.6%，第三是交通運輸項目，占21.9%;分部門的投資規(guī)模看，交通運輸設施項目投資規(guī)模最大，占投資總規(guī)模的比重為42.7%;其次是能源，占比為36.8%，第三是水的生產和供應業(yè)，占比為8.3%(參見表1)。

　　另外，根據世界銀行的統(tǒng)計，我國私營部門參與的基礎設施投資項目類型分屬于特許經營、并購、綠地項目、管理和租賃合同等四種類型。世界銀行同時指出，上述各種投資方式之間的界限并不十分清晰，在實際分類時，主要根據具體項目的風險安排進行。1990-2012年，我國私營部門參與的1064個基礎設施投資項目中，特許經營、并購、綠地、管理和租賃合同項目的占比分別為11.2%、29.6%、59.1%和0.1%。

　　與亞太地區(qū)其他新興市場相比，我國私營部門參與基礎設施投資熱情相對較弱。根據世界銀行的統(tǒng)計，1990-2012年，我國私營部門參與的基礎設施投資規(guī)模占亞太地區(qū)的比重為33%，而2008-2012年，我國占亞太地區(qū)私營部門參與的基礎設施投資規(guī)模的比重只有19%，下降了14個百分點。與此同時，亞太地區(qū)其他發(fā)展中國家的占比明顯上升。

　　我國基礎設施PPP模式發(fā)展歷程及前景

　　發(fā)展歷程。根據1990年以來我國基礎設施發(fā)展狀況、私營部門參與基礎設施投資變動的階段性特征、以及我國適用于基礎設施領域PPP模式發(fā)展的法律法規(guī)變化情況等，可將我國基礎設施領域PPP發(fā)展歷程分為1998年以前、1998-2003年、2004-2012年、以及2013年以來等五個發(fā)展階段。

　　1998年以前，在基礎設施亟待發(fā)展和利用外資的背景下，我國開始在基礎設施領域以BOT方式吸收外商投資，中央政府也出臺相關規(guī)定支持其發(fā)展。

　　1998-2003年，為應對東南亞金融危機的沖擊，我國出臺并實施的以發(fā)行長期建設國債、擴大政府投資為主要內容的積極財政政策，不僅帶來了基礎設施大發(fā)展的機遇，而且實現了基礎設施的跨越式發(fā)展，但從私營部門參與基礎設施投資的情況看，積極財政政策有明顯擠出效應。

　　2004-2012年，既是基礎設施快速發(fā)展的時期，也是基礎設施領域進一步對社會資本開放、市政基礎設施特許經營和PPP項目實踐不斷取得新成果的時期。在PPP方面，這一時期的突出特點，一是中央政府主管部門制定并實施《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》(建設部令第126號);二是省、市地方政府和市政公用事業(yè)投資人對特許經營充滿期待，各地相繼在地方立法權限范圍內對市政公用事業(yè)特許經營展開了探索和實踐;三是以PPP模式成功建設北京地鐵4號線和國家體育場等基礎設施項目。

　　2013年以來，基礎設施領域投融資體制改革步伐明顯加快，PPP發(fā)展進入了新階段。中央政府不僅在非立法性文件中決定：向社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路;推進基礎設施建設投融資體制和運營機制改革，積極創(chuàng)新金融產品和業(yè)務，建立政府與市場合理分工的、多層次、多元化的城市基礎設施投融資體制;開展城市基礎設施和綜合管廊建設等政府和社會資本合作機制(PPP)試點;以政府和社會資本合作方式參與城市基礎設施和綜合管廊建設的企業(yè)，可以探索通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據、項目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y;積極推進政府購買服務，完善特許經營制度，研究探索政府購買服務協(xié)議、特許經營權、收費權等作為銀行質押品的政策，鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營;支持銀行業(yè)金融機構在有效控制風險的基礎上，加大信貸投放力度，支持城市基礎設施建設。鼓勵外資和民營資本發(fā)起設立以投資城市基礎設施為主的產業(yè)投資基金。而且在立法性文件中明確鼓勵采取特許經營、政府購買服務等多種形式，吸引社會資金參與投資、建設和運營城鎮(zhèn)排水與污水處理設施。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的表述，為PPP模式在我國的發(fā)展奠定了堅實的政策環(huán)境基礎。

　　在明確的政策導向下，中央政府積極開展PPP相關立法和推進工作。受全國人大法工委委托，國家發(fā)展改革委員會正在牽頭推進PPP相關的立法調研和初稿起草工作;財政部成立了政府和社會資本合作(PPP)工作領導小組，正在從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手推廣PPP模式;中國銀行間市場交易商協(xié)會推出項目收益票據，探索建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制。

　　發(fā)展前景。基礎設施需求快速增長與政府有限供給能力之間的矛盾，已經推動基礎設施領域向社會資本的進一步開放，這為基礎設施領域PPP的發(fā)展開辟了空間。無論是從城市化和老齡化社會發(fā)展趨勢、還經濟轉型升級(包括環(huán)境治理和保護)的角度看，我國基礎設施供給都存在較大缺口，而我國政府特別是地方政府的基礎設施投融資能力明顯不足。

　　PPP潛在的效率效應使其在基礎設施領域投融資體制中嶄露頭角。國際經驗顯示的PPP發(fā)展前景及可能帶來的資金使用價值使其成為我國新一輪的基礎設施投融資體制改革的抓手，制度環(huán)境和金融市場發(fā)展正朝著有利于PPP發(fā)展的方向演進。

　　后發(fā)優(yōu)勢使人們可以期待PPP在我國的良好發(fā)展。PPP國際市場的發(fā)展和各國的PPP實踐，為我國提供了豐富的可資借鑒的國際經驗;大量關于PPP模式的理論和實證研究，不斷豐富和加深我們對PPP模式的認識和了解。后發(fā)優(yōu)勢使我們在推進基礎設施領域PPP的發(fā)展過程中，可以“不再是摸著石頭過河”。

　　促進我國基礎設施領域PPP模式發(fā)展的政策建議

　　從國際經驗看，要從制度、政府能力和融資便利性入手，建設PPP發(fā)展所需的投資環(huán)境。一般認為，應從制度建設、政府能力建設、金融市場發(fā)展等方面著手加快推進PPP發(fā)展所需要的制度建設、政府能力建設、以及金融市場的改革和發(fā)展。

　　從國內情況看，加快推進立法和投融資體制改革亟須取得突破性進展。目前，國家對市政公用事業(yè)特許經營的規(guī)范尚未上升到法律、行政法規(guī)的層面，相關的規(guī)定只有2004年出臺的《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》(建設部令第126號)這一部門規(guī)章，我國在PPP項目發(fā)展中的立法滯后問題十分突出。

　　深化投資審批制度改革，是十八屆三中全會確定的重要改革任務。目前正按照以簡政放權為主線、以制度創(chuàng)新為支撐、以縱橫聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管為保障的總體思路向前推進，但現實中仍然存在的審批程序復雜等問題。要解決上述問題，必須進一步加快相關立法進程和投融資體制改革。

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