以融資創新推動區域經濟發展

發布日期：2015-04-02來源：網絡來源編輯：張瑞晨

[摘要]混合所有制的基金管理公司就宛若一艘資本的航空母艦，而一支支PPP基金和產業基金，就像一架架裝備精良的資本戰斗機，引領區域經濟的騰飛發展

　　“經濟新常態”是一個熱詞。其實，對于各級地方政府而言，宏觀經濟新常態卻多少帶著些苦澀——因為新常態意味著更低的經濟增速，常規的地方財政收入自然也很難維持高增長，特別是房地產價格預期的扭轉，嚴重削弱了地方政府的賣地收入，民間資金鏈的斷裂也讓社會沖突有加劇的態勢。

　　因此，很多過去幾年盲目通過設立“城投公司”等融資平臺、大規模舉債以大搞建設的地方政府，一時間亂了方寸：一方面，利率市場化進入下半場，剛性兌付的神話即將被打破，地方政府的“灰色地帶”融資成本高企;另一方面，過去幾年進入房地產領域的私企老板日子不好過，一旦區域內民營企業連環破產，民生問題必然會讓地方政府更頭痛。

　　即便是那些過去幾年恪守本職、不輕易舉債的地方政府，也面臨著“新常態下如何發展”的命題。畢竟，傳統上“依靠政府投資拉動GDP，進而拉高土地房產等資產價格，最終帶來社會財富增加和充分就業”的模式，再也行不通了。更為要命的是，隨著人民幣升值、消費升級和人口老齡化，地方政府面臨更大的民生服務壓力。如何推動地方經濟發展，成為挑戰各地方政府的重大問題。

　　建設融資面臨更大挑戰

　　對于地方政府而言，日子難過也要繼續過下去，而且中央政府雖然關閉了“城投公司舉債”這扇門，卻開啟了省級地方自發自還債和PPP這兩扇窗，加上“一帶一路”國家戰略鼓勵深化對外開放，在某種意義上其實給了地方政府更大的政策空間。而且，地方政府治理的現代化進程，也是2015年社會各界和資本市場最期待的改革紅利。過去半年來，內地股票市場的持續強勢，地方國有企業混合所有制改革和區域經濟發展，都是持續的市場熱點。這種市場強烈改革預期造就了上市公司的高估值，給了地方政府推進市場化的最佳時機。

　　地方政府的現代化治理必須更加依賴市場的力量，提高財政收入和中央轉移支付的使用效率，加快各級財政部門的改革。畢竟，以往發改委、國資委等部門以計劃經濟手段調控經濟，已經明顯不適應于中國經濟新常態，產業創新轉型需要更多的市場化機制。

　　為了貫徹中央的PPP(混合所有制)改革思路，去年以來國務院、財政部、發改委都針對PPP發布了指導意見，多個省份也出臺新規力推PPP;2015年1月19日，財政部更是公布了《PPP項目合同指南》，規范政府和社會資本合作合同管理工作，力求通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利，是政府和社會資本長期友好合作的重要基礎，也是PPP項目順利實施的重要保障。

　　以各級財政改革為突破口的地方治理改革，對于建立各級政府的信用約束機制，無疑是新常態下最重要的舉措。經濟新常態意味著實體經濟的競爭領域中，政府直接投資減少，這就要求更多的民營企業家進行投資，以帶動區域就業、穩定社會。可見，新一輪的深化改革，如何率先給民營經濟以信心，恐怕就是各級地方政府的又一次競爭了!

　　但是，絕大部分民營企業家對實業的投資熱情在不斷下降;80后、90后的二代企業家，更是不愿意鉆進具體的實體機構經營中。很大原因在于實業投資者對政府“依法辦事”的信心不足。以地處“新絲綢之路經濟帶”的西北五省為例，過去幾年各級政府對經濟的實際影響力在不斷地加大，當地社會發展比起東南沿海地區欠發達，企業在與地方政府的博弈中，更處于絕對的劣勢，合法利益往往很難得到充分保障，“依法治國”任重道遠!

　　以PPP創新撬動多方資金

　　競爭性領域政府投資收縮，在政策性金融領域也是如此。中央財政對于地方政府融資平臺的規范，極大地壓縮了地方政府的融資能力，限制了地方對于公共服務領域、環境保護項目和開發性金融的投資。在很多地方政府看來，中央倡導的PPP模式本質是一種融資模式，這當然是不對的。以西北地區的荒漠化治理為例，華北平原日益加重的霧霾威脅，讓很多項目都變得愈發迫切。治霾新技術的應用需要中央和地方密切配合，投入大量資金的同時，引入私營企業家管理，以利用PPP市場化機制提升資金使用效率，降低環境治理綜合成本，實質是實現中央、地方和企業的三贏!

　　比起地方政府對PPP認識的不成熟，現在更缺乏的是成熟的PPP承做企業。參考國際上市場經濟更發達國家的范例，經過近一個世紀的發展，政府委托的混合所有制項目招投標，已經是一個相對成熟的市場，承做企業和資本市場相得益彰——企業通過項目的財政補貼、特許經營權潛在收益等，在資本市場融資，實現規模擴張。而在中國，無論是資本市場，還是項目承做企業，都還處于對PPP摸著石頭過河的階段，特許經營權的金融市場評估也還沒有體系。

　　因此，經濟新常態下的PPP創新，不僅要考慮中國延續多年中央和地方的財政、稅收、利益和義務協調問題，還需要充分考慮各級地方政府治理現代化不足的現狀，考慮到項目承攬的私有企業經驗不足、與政府議價能力不足的問題。如何通過資本市場，進行混合所有制的架構和金融創新，提高轉移支付的效率，把PPP項目成果做實，才是綜合解決政府、市場和資金矛盾的最佳途徑。

　　當下的內地資本市場對地方政府的改革紅利期望很高，而且過去三十年改革開放，民間資本積累了相當的規模，完全可以從政府手中接過促進經濟發展的“接力棒”。說白了，比起改革開放初期，中國已經富了，不缺發展的資金!

　　具體講，地方政府可以參考新加坡的淡馬錫模式，通過搭建多方參與、市場化運作的混合所有制基金管理公司，將過去分散使用的財政資金歸斂為一只只PPP項目基金和產業基金，市場化進行融資和運作，與地方政府、改制國有企業、PPP承做企業分別簽訂資金劃撥等合同，將財政補貼資金劃撥職能從政府體系中分離出來，接受地方人民代表大會和各界媒體的廣泛監督，進而減少轉移支付的“跑冒滴漏”，應該是現階段破題地方資金效率的可行之路。

　　組建混合所有制的PPP基金管理公司

　　筆者長期關注霧霾治理問題。以往各級政府的補貼由多個部門負責發放，不僅僅包括中央和地方的財政廳，還包括中央和地方的發改委、林業部門、農業部門、民政部門等林林總總。本來政府下大決心、拿出來一大塊資金對某一個環境領域進行治理，分到諸多衙門口的資金規模卻又獨立做不成大事。加上這些官僚林立，部門利益和灰色收入，讓轉移支付的使用效率大打折扣，這使得最成功的中國環保企業往往未必擁有最好的技術和施工能力，卻必須擁有最好的向政府要補貼能力。

　　因此，將環境保護補貼發放職能從政府體系剝離出來，交由專業的PPP基金公司管理，就是最佳路徑了。當然，這個政府PPP基金管理公司最好是混合所有制的，項目所在地地方政府的參與是必不可少的——例如，內蒙古的PPP基金管理公司必須有代表自治區政府利益的股東。但是，為了形成現代企業制度的制衡機制，股份結構絕對不能是“一言堂”，必須引入民營股東和中央公有制的股東，以制衡地方政府的過度“關懷”。

　　股東結構設計過程中，核心央企的金融資本引入由于其具有公有制和市場化運作雙重屬性，對地方PPP基金管理公司設立往往事半功倍。畢竟地方PPP基金管理公司只要公有制股東超過51%、代表地方利益的股東超過51%，就可以保證公司運作符合改革戰略意圖。進而，PPP基金管理公司、地方政府、項目承辦私有企業，就形成了一個三角形的法律框架體系，圍繞PPP項目的特許經營權進行談判、招投標、簽訂合同、監督實施等一系列工作。

　　這種混合所有制的基金模式，除了政策性金融領域，還可以應用于地方國有企業的改制上，核心央企對資本市場的經驗優勢也有了更大的用武之地。在我看來，A股市場的持續活躍、以新三板為代表的多層次資本市場建設，給了地方政府下屬國有企業資產重組、上市的最佳時機，也是區域經濟發展的重要引擎。以往地方官員每每忙于“跑中央、要政策、圈園地、賣土地”，未來可能更多的是要“跑企業、給政策、想辦法、促上市”，因為一個地區上市公司的數量，以及優勢行業的上市龍頭公司，對區域經濟和民生就業的帶動作用，在新常態下無疑是巨大的。

　　如果說，過去30年中國發展是“增量資產貨幣化”，那么新常態下的發展則是“存量資產證券化”。地方政府對于國有資產的市場化重組，基本上不能指望風險厭惡型的商業銀行提供資金支持，只能依靠多層次的資本市場來融資。地方政府應該集中財力，設立引導基金，吸引更多社會資本，聘請有專業管理能力的產業基金進行管理，盡量利用核心央企的資本經驗和資源，對區域內存量資產通過市場化的體系重建，注入機制、資金和技術，通過熱絡的資本市場退出，完成資本的良性循環。在這個意義上，混合所有制的基金管理公司宛若一艘資本的航空母艦，而一支支PPP基金和產業基金，就像一架架裝備精良的資本戰斗機，引領區域經濟的騰飛發展!（作者：許維鴻）

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