超13萬(wàn)億PPP項(xiàng)目將有法可依

發(fā)布日期：2017-03-27來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　政府引導(dǎo)基金在國(guó)家相關(guān)政策的積極鼓勵(lì)下遍地開(kāi)花，但市場(chǎng)運(yùn)作能力差，管理團(tuán)隊(duì)市場(chǎng)認(rèn)知和專業(yè)能力較弱，必須加強(qiáng)政府投資引導(dǎo)基金的宏觀指導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)。2017年《政府工作報(bào)告》也提到，要深化政府和社會(huì)資本合作，政府要帶頭講誠(chéng)信，決不能隨意改變約定，決不能新官不理舊賬。在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)。本期接受采訪的嘉賓均表示，要進(jìn)一步建立和完善法律法規(guī)體系，為政府引導(dǎo)基金管理提供法律依據(jù)，近期PPP立法有望獲得新進(jìn)展。

　　備受關(guān)注的PPP立法有望獲得新進(jìn)展。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院2017年立法工作計(jì)劃》指出，要根據(jù)改革進(jìn)程和改革方案，抓緊辦理《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目引入社會(huì)資本條例》，將在年內(nèi)由國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部共同開(kāi)始起草。

　　在今年《政府工作報(bào)告》中，連續(xù)第三年明確提到 “政府與社會(huì)資本合作(PPP模式)”。

　　從2015年《政府工作報(bào)告》中首次出現(xiàn)PPP至今，PPP經(jīng)歷了從 “積極推廣”到“完善”的進(jìn)程，今年的關(guān)鍵詞是“深化”。3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中指出，深化政府和社會(huì)資本合作，完善相關(guān)價(jià)格、稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠(chéng)信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。

　　針對(duì)PPP如何深化發(fā)展，今年兩會(huì)代表委員建言獻(xiàn)策集中指向 “加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程”。

　　“叫好不叫座”?

　　自2013年國(guó)務(wù)院大力推廣PPP模式以來(lái)，PPP在中國(guó)出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2016年12月末，項(xiàng)目數(shù)量和投資額分別是11260個(gè)和13.5萬(wàn)億元，而在2016年年初，這兩個(gè)數(shù)字分別是6997個(gè)和8.1萬(wàn)億元，這一年項(xiàng)目數(shù)及投資額分別增長(zhǎng)了61%、66%。

　　與項(xiàng)目數(shù)快速增長(zhǎng)形成鮮明對(duì)比的是項(xiàng)目落地率。3月7日，財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷透露，截至2016年底，已經(jīng)簽約落地了1351個(gè)項(xiàng)目，總投資達(dá)到2.2萬(wàn)億元，項(xiàng)目落地率超過(guò)30%。

　　對(duì)于項(xiàng)目落地率不高，叫好不叫座這種現(xiàn)象，代表委員普遍認(rèn)為，問(wèn)題主要集中表現(xiàn)在缺乏法律保障。

　　雖然PPP項(xiàng)目執(zhí)行每個(gè)階段都有法可依，但這些制度散落在不同部門主導(dǎo)的文件中。九三學(xué)社在提案中表示，目前PPP政策主要以部門規(guī)章及國(guó)務(wù)院、部委規(guī)范性文件為主，效力層次低，推進(jìn)過(guò)程中內(nèi)容滯后及法律沖突問(wèn)題顯現(xiàn)，影響了社會(huì)資本介入PPP項(xiàng)目的積極性。

　　全國(guó)政協(xié)委員周秉建今年兩會(huì)帶來(lái)了一份《關(guān)于加快建立PPP統(tǒng)一、規(guī)范、透明大市場(chǎng)的建議》，其中第一點(diǎn)建議就是加快PPP立法進(jìn)程。她在接受媒體采訪時(shí)指出，PPP法律體系“上位法缺失，下位法沖突”，增加了PPP實(shí)踐的適用難度，明股實(shí)債、變相融資等偽PPP借機(jī)抬頭。PPP操作流程中部分信息“猶抱琵琶半遮面”，地方政府和社會(huì)資本之間的信息不對(duì)稱加上地位懸殊導(dǎo)致 “結(jié)構(gòu)性”困境為部分官員尋租留空，民營(yíng)企業(yè)望而卻步，嚴(yán)重阻礙了PPP的改革推進(jìn)。

　　法律沖突明顯

　　九三學(xué)社在提案中列舉了較為明顯的法律沖突，PPP與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題最為突出，爭(zhēng)議解決機(jī)制與行政訴訟法存在沖突。同樣存在沖突的還有PPP項(xiàng)目用地與現(xiàn)行土地政策相沖突;現(xiàn)行的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》仍未將大部分類型的PPP項(xiàng)目收益權(quán)列入登記范圍，導(dǎo)致收益權(quán)未能辦理質(zhì)押登記而存在質(zhì)押無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。

　　除此之外，還有比較明顯沖突的是PPP項(xiàng)目回收周期長(zhǎng)，短期內(nèi)沒(méi)有銷項(xiàng)發(fā)票用于抵扣，將產(chǎn)生大量進(jìn)項(xiàng)無(wú)法按規(guī)定及時(shí)抵扣，在“營(yíng)改增”的背景下，PPP項(xiàng)目公司的稅收認(rèn)定與處理等問(wèn)題，亟待有關(guān)部門通過(guò)完善PPP法律政策予以解決。

　　讓社會(huì)資本顧慮的還有地方政府信用體系建設(shè)不健全。

　　全國(guó)人大代表、佳都集團(tuán)董事長(zhǎng)劉偉擬向全國(guó)人大提交建議：由全國(guó)人大為PPP制定專門的特別法，他表示，在PPP項(xiàng)目中，政府與投資者是平等的主體，應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法來(lái)解決爭(zhēng)議，當(dāng)然政府作為監(jiān)督者的行政處罰時(shí)可以依照行政處罰程序和行政訴訟法解決。立法保證政企之間長(zhǎng)期和高效的平等合作關(guān)系，為PPP項(xiàng)目選擇最佳投資者提供了法律依據(jù)和可行操作方法。

　　其實(shí)，財(cái)政部2014年就正式啟動(dòng)了政府和社會(huì)資本合作立法的起草工作，成立了立法小組，并在2014年赴福建、四川等省開(kāi)展PPP立法調(diào)研工作，之后在此基礎(chǔ)上形成了《政府和社會(huì)資本合作法(征求意見(jiàn)稿)》。2015年底，財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作法(征求意見(jiàn)稿)》征求意見(jiàn)結(jié)束。

　　自2016年兩會(huì)期間，代表委員們便紛紛呼吁加快為PPP立法。2016年國(guó)務(wù)院第140次常務(wù)會(huì)議已明確由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭制定PPP條例，其目標(biāo)就是將國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部分別推進(jìn)的“特許經(jīng)營(yíng)立法”和“PPP立法”合二為一，以更好的法治環(huán)境激發(fā)社會(huì)投資活力。

　　據(jù)了解，財(cái)政部已經(jīng)將相關(guān)立法研究成果提交給國(guó)務(wù)院法制辦，未來(lái)國(guó)務(wù)院將采取“先出臺(tái)PPP領(lǐng)域的條例，再出臺(tái)PPP領(lǐng)域法律”的路徑，來(lái)完善PPP法規(guī)體系。

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