政府引導(dǎo)下PPP模式加速推廣

發(fā)布日期：2015-10-21來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 作為深化投融資體制改革的重要內(nèi)容，自去年底以來(lái)，中央和地方政府層面均加大了PPP項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)力度。2014年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”）公布，提供了新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。數(shù)據(jù)顯示，在43號(hào)文出臺(tái)前后，34個(gè)省市區(qū)地方政府推出了總額約1.6萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億元，僅占總額的1/8。 談及實(shí)際成交額占總額比例較小的原因證券研究院研究員朱振鑫在接受記者專訪時(shí)表示，總結(jié)起來(lái)有以下三個(gè)方面：

　　 首先，從項(xiàng)目推介到目前為止時(shí)間不足半年，PPP推廣存在時(shí)滯，社會(huì)資本短期內(nèi)難以有效續(xù)接政府投資。對(duì)于新推出的項(xiàng)目，地方政府和社會(huì)資本需要時(shí)間論證磋商，上馬仍需時(shí)日。其次，社會(huì)資本對(duì)PPP存在的眾多不確定性心存疑慮，進(jìn)而持觀望態(tài)度。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)最大的不確定性來(lái)自于政府。一些企業(yè)家認(rèn)為，一些地方政府不守信用是過(guò)往PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中最難防控的風(fēng)險(xiǎn)。2011年亞洲開(kāi)發(fā)銀行一份PPP制度環(huán)境成熟度的評(píng)估報(bào)告中，中國(guó)與PPP應(yīng)用成熟的國(guó)家有一定的差距。最后，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。由于PPP的公共服務(wù)屬性，社會(huì)資本只能從投資中得到合理而非超額的收益，譬如貴州桐梓縣13個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率是8%，但目前企業(yè)融資成本較高，銀行間市場(chǎng)7天回購(gòu)利率在4.6%，代表市場(chǎng)貸款利率中樞的一年期基礎(chǔ)貸款利率（LPR）在5.3%。在融資成本、項(xiàng)目低收益和政策方面不確定性的三重約束之下，PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力不夠。 作為深化投融資體制改革的重要內(nèi)容，自去年底以來(lái)，中央和地方政府層面均加大了PPP項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)力度。

　　 2014年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”）公布，提供了新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。數(shù)據(jù)顯示，在43號(hào)文出臺(tái)前后，34個(gè)省市區(qū)地方政府推出了總額約1.6萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億元，僅占總額的1/8。

　　 “不過(guò)隨著中央加強(qiáng)引導(dǎo)和地方積極推進(jìn)，PPP項(xiàng)目簽約率低的情況正在逐步改善，下一階段，PPP可能在五方面因素的助推下加速起飛。”專家進(jìn)一步表示，一是政府加強(qiáng)引導(dǎo)整合，緩解信息不對(duì)稱。PPP的本質(zhì)是政府、市場(chǎng)和項(xiàng)目的資源整合，各方風(fēng)險(xiǎn)和收益共擔(dān)。這個(gè)過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱：作為PPP項(xiàng)目的共同參與者，在招標(biāo)立項(xiàng)階段，政府相對(duì)于社會(huì)資本方可能更具信息優(yōu)勢(shì)；而在簽約后項(xiàng)目通常由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，政府主要職責(zé)是監(jiān)管，以協(xié)調(diào)政府、社會(huì)資本方與公眾之間的利益，在此階段，社會(huì)資本方比政府更了解項(xiàng)目。因此，為使PPP項(xiàng)目成功簽約與實(shí)施，政府需要加強(qiáng)引導(dǎo)，消除信息不對(duì)稱。

　　 專家稱，在招標(biāo)立項(xiàng)階段，政府需加強(qiáng)項(xiàng)目相關(guān)信息的披露。PPP項(xiàng)目通常前期投資大且主要由社會(huì)資本方承擔(dān)，回報(bào)周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目收益的因素多。社會(huì)資本在決定是否參與項(xiàng)目時(shí)，通常需綜合考慮多種因素，如當(dāng)項(xiàng)目為公路時(shí)，需了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（影響交通量）、城市規(guī)劃、交通規(guī)劃、交通量、建筑原材料分布等。政府應(yīng)在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，盡可能多地提供相關(guān)信息，以輔助社會(huì)資本方做決策，降低其觀望心理。

　　 二是增強(qiáng)地方政府信用，建立信用評(píng)價(jià)機(jī)制。專家認(rèn)為，通過(guò)梳理導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的幾個(gè)原因，包括法律保障體系不健全、審批決策周期長(zhǎng)、配套設(shè)施不完善、項(xiàng)目收益無(wú)保障和政府信用風(fēng)險(xiǎn)等，其中政府信用風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是主要的風(fēng)險(xiǎn)。比如，地方政府承諾超過(guò)地方財(cái)政實(shí)力所能支撐的高回報(bào)、承諾違反了現(xiàn)行法律制度、地方政府新建或改建與PPP項(xiàng)目形成直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的其他項(xiàng)目等，都會(huì)產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)，危害合作方的利益，使項(xiàng)目合作被迫終止。未來(lái)PPP要想大范圍推廣，地方政府必須講信用，從中央角度來(lái)講，可以推動(dòng)建立有公信力的地方政府信用評(píng)價(jià)體系，增強(qiáng)地方政府的守信意識(shí)。

　　 三是具有一定收益性的項(xiàng)目加快推出。純公益性項(xiàng)目不適宜采用PPP模式。PPP模式通過(guò)引入社會(huì)資本參與到公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中去，減少前期財(cái)政資金投入，政府部門和社會(huì)資本方利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。對(duì)于純公益性項(xiàng)目，僅由政府付費(fèi)購(gòu)買社會(huì)資本方提供的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，對(duì)政府而言類似于BT模式，將前期投入資金遞延到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期分期支付，政府部門和社會(huì)資本方并不能做到利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

　　 因此，項(xiàng)目本身應(yīng)具有一定收益性，依靠使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府支付等不同支付機(jī)制組合，而非完全由政府付費(fèi)的純公益性項(xiàng)目。長(zhǎng)期來(lái)看，交通設(shè)施、垃圾處理、污水處理、環(huán)保工程等具有一定收益的領(lǐng)域PPP大有可為。

　　 四是頂層設(shè)計(jì)和制度保障加快完善。PPP項(xiàng)目前期投資額高、回報(bào)周期長(zhǎng)，決定了PPP項(xiàng)目要成功推廣，需建立一個(gè)行之有效的保障制度。回報(bào)的長(zhǎng)周期性決定了收益面臨較大的不確定性，通過(guò)完善的法律、法規(guī)保障社會(huì)資本利益，最大限度消除其對(duì)進(jìn)入后風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，方能促進(jìn)更多社會(huì)資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。一方面，需要制定相應(yīng)法律、法規(guī)來(lái)保障社會(huì)資本的利益。地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目失敗的首要風(fēng)險(xiǎn)。而社會(huì)資本方和地方政府在PPP項(xiàng)目中實(shí)際地位的不平等，需要通過(guò)法律、法規(guī)約束地方政府的違約行為；另一方面，通過(guò)財(cái)政稅收政策，給予PPP項(xiàng)目以支持。對(duì)于公益性項(xiàng)目，要通過(guò)使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼缺口等組合，使社會(huì)資本能獲取穩(wěn)定且合理的收入水平。對(duì)于需重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，如養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等，中央政府可出臺(tái)相關(guān)法規(guī)條例，給予一定的稅收優(yōu)惠。

　　 五是專業(yè)機(jī)構(gòu)做專業(yè)事，政府和社會(huì)資本產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)。引入社會(huì)資本參與公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅在于通過(guò)少量財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本，更在于社會(huì)資本能調(diào)動(dòng)其專業(yè)能力以更有效率的方式提供更高質(zhì)量的服務(wù)產(chǎn)品。因此，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，需要挑選具有比較優(yōu)勢(shì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。一方面，行業(yè)中的龍頭企業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力更強(qiáng)，降低項(xiàng)目失敗的概率；另一方面，技術(shù)領(lǐng)先的企業(yè)也可以降低成本，減少使用者和政府部門的支付費(fèi)用。

　　 根據(jù)規(guī)定，未來(lái)地方政府性債務(wù)主要由一般政府債、專項(xiàng)政府債和PPP債構(gòu)成。可見(jiàn)，應(yīng)對(duì)未來(lái)幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。在談到PPP模式的發(fā)展?jié)摿r(shí)，朱振鑫表示，一方面，2013年中國(guó)PPP項(xiàng)目的累計(jì)總投資為1278億美元，和同類型新興市場(chǎng)比有較大的差距；另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量則高達(dá)9512億元，若PPP模式成功替代城投主導(dǎo)的融資模式，其發(fā)展空間巨大。

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