政府性基金預(yù)算用于PPP項目若干要點淺議

發(fā)布日期：2018-06-27來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 近期，如何規(guī)范使用基金預(yù)算，并藉此緩解一般公共預(yù)算10%的上限給各地PPP項目推進所帶來的影響，逐漸成為PPP圈內(nèi)頗受關(guān)注的話題之一。基于國內(nèi)各地相關(guān)項目實踐情況，現(xiàn)就政府性基金預(yù)算用于PPP項目的若干焦點問題略作梳理，與業(yè)內(nèi)同仁分享。

　　關(guān)于2014年以來PPP模式在我國適用的基本游戲規(guī)則，我在前幾年提過一個公式：2M+2R+2D=6P。即兩大部委(國家發(fā)改委和財政部)、兩個政策性文件(國發(fā)〔2014〕60號文和國辦發(fā)〔2015〕42號文)和兩個論證(物有所值評價和財政承受能力論證)之和，等于政府方(Public)、社會資本(Private)、伙伴關(guān)系(Partnerships)、政治(Politics)、公眾(People)、有效供給(Provision)之間相互博弈和作用而形成的中國式PPP生態(tài)。近期，如何規(guī)范使用基金預(yù)算，并藉此緩解一般公共預(yù)算10%的上限給各地PPP項目推進所帶來的影響，逐漸成為PPP圈內(nèi)頗受關(guān)注的話題之一。基于國內(nèi)各地相關(guān)項目實踐情況，現(xiàn)就政府性基金預(yù)算用于PPP項目的若干焦點問題略作梳理，與業(yè)內(nèi)同仁分享。

　　 關(guān)于政府性基金預(yù)算的概念、預(yù)決算管理及其在PPP項目中的應(yīng)用問題，我的同事黃山曾經(jīng)寫過一篇文章(政府性基金用于PPP項目的有關(guān)問題淺析)，推薦閱讀，此處不再贅述。本文擬重點探討的，是政府性基金預(yù)算用于PPP項目時需要考慮的論證要點和具體實施的落腳點。

　　 一、政府性基金預(yù)算用于PPP項目需要做好四個方面的論證

　　 其一，政府性基金預(yù)算是否可用于PPP項目?即基金預(yù)算的可用性問題。

　　 根據(jù)《預(yù)算法》(2014年修正)，政府性基金預(yù)算是專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。因此，在政府性基金預(yù)算支出范圍以內(nèi)的PPP項目，可以使用政府性基金預(yù)算。

　　 根據(jù)《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)，對于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目。

　　 根據(jù)《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復(fù)》(財金函〔2017〕85號)，一般公共預(yù)算支出10%的“上限”控制，僅針對需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會資本參與PPP項目。在符合政策的前提下，政府性基金預(yù)算可用于PPP項目。

　　 綜上，政府性基金預(yù)算在PPP項目中的可用性應(yīng)該是沒有疑問的。

　　 其二，政府性基金預(yù)算應(yīng)如何用于PPP項目?

　　 在如何使用政府性基金預(yù)算的問題上，主要依據(jù)為財政部頒發(fā)的《政府性基金管理暫行辦法》(財綜〔2010〕80號)，以及財政部自2007年開始每年頒布的《政府收支分類科目》，其最新版為2017年7月18日印發(fā)的《2018年政府收支分類科目》(財預(yù)〔2017〕106號)，其中包括政府性基金各項收入及各項支出。在具體使用時，應(yīng)當遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則，按規(guī)定用途安排，不得挪作他用。各級財政部門在審核使用單位年度政府性基金預(yù)算的基礎(chǔ)上，編制本級政府年度政府性基金預(yù)算草案，經(jīng)同級人民政府審定后，報同級人民代表大會審查批準。

　　 舉例而言，近期被討論較多的有212類“城鄉(xiāng)社區(qū)支出”。其中212類08款為“國有土地使用權(quán)出讓收入及對應(yīng)專項債務(wù)收入安排的支出”，其中涉及征地及拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、城市建設(shè)支出、補償被征地農(nóng)民支出、土地出讓業(yè)務(wù)支出(212類08款01、02、03、05、06項)、212類10款為“國有土地收益基金及對應(yīng)專項債務(wù)收入安排的支出”、212類13款為“城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費及對應(yīng)專項債務(wù)收入安排的支出”，均可能涉及相關(guān)PPP項目的政府付費資金來源。

　　 其三，政府性基金預(yù)算在用于PPP項目時，如何計算使用比例?即計算的基數(shù)如何確定。

　　 目前國內(nèi)部分PPP項目在做財政承受能力論證時，已涉及政府性基金預(yù)算的使用論證。此處需要關(guān)注的問題之一，是用于計算使用比例的基金預(yù)算基數(shù)到底如何確定。根據(jù)我所了解到的情況，大部分此類項目使用的基數(shù)，是項目所在地的政府性基金預(yù)算收入年度總額。在做增長預(yù)測時，也以此為測算依據(jù)。這一做法是否合理?

　　 鑒于前文述及的政府性基金預(yù)算的使用原則，合理的計算基礎(chǔ)應(yīng)當限于特定PPP項目所能夠?qū)?yīng)的政府性基金預(yù)算科目，而非當?shù)卣曰痤A(yù)算收入總額。當然，財政部目前對于PPP項目如何使用政府性基金預(yù)算并無明確規(guī)定，亦無比例限制。這里僅僅涉及合理性的問題，而不直接影響相關(guān)合規(guī)考量。

　　 其四，政府性基金預(yù)算的使用可能給PPP項目帶來哪些問題?

　　 根據(jù)政府性基金預(yù)算的使用原則及通常可見的收支情況，政府性基金預(yù)算一方面在收入上的波動幅度較大，另一方面又需要以收定支、專款專用，且不得挪作他用。因此，從理論上而言，對于PPP項目中確定的政府付費責任，如果完全依賴于政府性基金預(yù)算特定科目，可能存在收支無法平衡的情況。由此帶來的問題主要有以下兩個方面。

　　 問題一：如果收不抵支，政府方是否需要承擔兜底義務(wù)，以其他方式補足余額?如需要，是否會影響PPP項目的財政承受能力論證?

　　 問題二：倘若上述政府方兜底義務(wù)并不確定，PPP項目的可融資性是否會受到影響?

　　 從實際操作層面看，PPP項目從一般公共預(yù)算當中列支的金額，資金來源有可能就是相關(guān)對應(yīng)科目的政府性基金預(yù)算項下的收入。盡管如此，一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算之間存在的差異，包括其法定資金來源、管理及使用原則的不同，仍然可能會對市場(特別是投資人和金融機構(gòu))造成一定程度的困擾，并相應(yīng)影響到PPP項目的交易結(jié)構(gòu)及風險分配機制的設(shè)置。

　　 二、政府性基金預(yù)算收入用于PPP項目的制度設(shè)計和實際操作，著重關(guān)注三個落腳點

　　 落腳點之一，建議各地PPP主管部門對與PPP項目有關(guān)的政府性基金預(yù)算科目的歷年收支狀況進行專項調(diào)研，并在不違反相關(guān)政策法規(guī)的前提下，向市場公開發(fā)布部分調(diào)研內(nèi)容及結(jié)論，減少信息不對稱可能帶來的問題及風險。

　　 落腳點之二，在PPP項目實操層面，建議PPP項目參與各方全面梳理并考量政府性基金預(yù)算收入用于PPP項目及后續(xù)使用所可能引發(fā)的問題，并相應(yīng)調(diào)整PPP項目交易結(jié)構(gòu)，特別是相關(guān)風險分擔機制，以及政府付費資金來源保障機制。

　　 落腳點之三，建議各地PPP項目主管部門結(jié)合本地政府性基金預(yù)算的收支狀況，積極開展相關(guān)試點，并擇機制定發(fā)布與之有關(guān)的指引性政策文件。在不突破現(xiàn)有法律法規(guī)框架，不觸碰相關(guān)政策紅線的前提下，盡量為PPP模式在我國的可持續(xù)發(fā)展打開政策空間。

　　 當前，金融風險防控的政策導(dǎo)向十分明確，而且短期內(nèi)估計不會有方向性的調(diào)整。然而，防控金融風險固然重要，但不發(fā)展無疑是更大的風險。在金融杠桿相對受限的情況下，怎么考慮好、設(shè)計好、使用好包括政府性基金預(yù)算使用在內(nèi)的相關(guān)政策杠桿，有效激發(fā)市場活力，讓PPP模式為“控風險”和“促發(fā)展”雙重目標的實現(xiàn)提供持續(xù)助力，是下一階段相關(guān)規(guī)范性文件可重點著力處。

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