倫敦地鐵PPP模式中的仲裁機制研究

發布日期：2015-05-11來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　摘自/中國公用事業改革：從理論到實踐作者/王灝

　　轉載請注明：轉自“中國公用事業與城市發展觀察”

倫敦是地鐵的發源地。時至今日，倫敦地鐵在總里程和車站數量上仍居世界之首，因此也被稱為"建在地鐵上的都市"。倫敦地鐵目前有11條線路縱橫交錯，四通八達，總長超過400公里，日客流量300萬人次，車站275個。由國營倫敦地鐵公司(簡稱LUL)擁有并運營，由于長期的投資不足導致地鐵系統產生許多不穩定因素。1997年大選后，英國政府考慮了多種方案準備扭轉地鐵投資嚴重不足的局面，政府認為完全的私有化不是解決這一問題的最佳方法，而傾向于以公私合作的方式(簡稱PPP)對整個地鐵系統進行升級改造。經過4年多的論證和試行，分別正式于2002年12月和2003年4月簽約，LUL將地鐵系統的維護和基礎設施供應工作以30年特許經營權的方式轉給了三個基礎設施公司(分別為SSL、BCV和JNP公司，以下簡稱PPP公司)。運營和票務依然由倫敦地鐵公司控制，基礎設施公司的回報由固定支付和業績支付(能力,有效性,環境)兩部分組成，具體的運作模式如圖1所示。

　　資料來源：英國國家審計署

　　倫敦地鐵PPP模式中最顯著的特點是，在其結構中內嵌了一個定期審核的機制，使簽約各方在PPP 的框架內每7.5年重新約定合約條款。為了公正有效地審核，專門設立了一個仲裁人，由他決定在同樣條件下運行經濟且有效的公司的成本水平(包括財務成本)。如此設計的考慮在于：特許期較長，而地鐵建設和運營標準、對PPP公司業績考核的標準，以及PPP合約中的其他因素會隨著時間的推移發生變化，而且這些因素又無法在簽約時完全預見到。所以，這樣做可以保證運作模式具有相當的彈性，以及工作外包后LUL對整個項目的相當的控制力。為確保合約重新審核的獨立性和權威性，倫敦地鐵PPP模式中設計了專門的仲裁機制。這一機制可以幫助在合作各方之間建立信任的關系，保證合約的有效執行。作為中國軌道交通PPP實踐的推動者，作者深刻體會到好的仲裁機制是保證PPP合約簽署及有效執行的關鍵，為此本文深入分析了倫敦地鐵PPP模式中的仲裁機制，希望能對我國的PPP實踐有所啟示。

　　1仲裁者設立的意義及其審核的內容倫敦地鐵PPP模式中的仲裁者是一個由運輸大臣任命的獨立權威。他負責重新確定PPP的財務條件和相關成本。他的核心任務是確定PPP公司為完成合同訂立的投資回報率而提出的價格水平，這里指的PPP公司應該為運作經濟且有效的。

　　在PPP模式中投標人未被要求提供30年的融資，而LUL想在固定的時間變更合同、改變業績衡量標準以處理矛盾和改善激勵機制。因此，各方同意每七年半將合同提交審核。仲裁者是在《1999年大倫敦權利法案》中創造出來的，負責這種定期審核工作，并且對非正常審核進行管理，在需要時給予指導。克里斯.伯特在2002年12月擔任了仲裁者這一職位。他的任期為四年。在04-05年擁有160萬英鎊的預算。他的兩個職員曾經作為政府投資方成員親身參與了PPP談判。

　　每次階段性審核過程中，仲裁者審核的內容主要包括三個方面：價格、工作范圍和融資安排：

　　價格：交易的價格每七年半會被所有合作方共同審核一次。如果各方對下一個七年半的期間價格不能達成一致，那么這個問題將被提交給仲裁者處理。

　　范圍：已經簽訂的合同對PPP公司的現有工作范圍規定了一定的變更幅度。如果在階段性審核中LUL提出的新要求與原合同相差甚遠，那么，需要與PPP公司就此進行談判。LUL擔心這些對自己控制權的限制將使他們很難保證資本的價值和為顧客提供最好的服務。但是，交通部對于仲裁者在定價方面的角色卻很滿意。

　　融資：PPP公司已經保證了他們在第一個審核期間的融資義務。在審核中，投資者并沒有繼續投資的義務，但是如果LUL不大幅度變更工作范圍或風險分擔方案，這將對于繼續投資的投資者有一定的激勵作用。在這種仲裁審核之外，運輸部會與倫敦交通局(簡稱TFL)評估PPP的可行性，并且他們同意給予PPP公司未來的地鐵維修和更新的工作。TFL對于保證現有的PPP合同范圍工作的融資安排非常關注。運輸部認為TFL已經在給私人投資者和貸款人的“安慰信”中對于未來的融資做出非常有力的承諾。

　　仲裁者與管制者的角色雖有一些相似性，但本質是不同的。他們都定期審核價格、提高價格，平衡私人公司計劃未來投資和投資回報的需求。然而，管制者擁有更加廣泛的權利，如促進競爭、辦法許可、處理爭議并且能夠限制一家公司對他所提供的服務收取的價格，管制者通常是通過零售價格指數-X的機制來限制價格上漲幅度，他們也可以制定并實施服務標準。PPP公司與其他的管制行業是不同的。因此，在審核的時候，也需要用不同的方式。例如，仲裁者沒有權利保護個人顧客，那是LUL和TFL的權利。

　　圖2 仲裁機制運作示意圖

　　2仲裁機制的審核運作程序仲裁者進行階段性審核的程序如圖2所示。如果LUL與PPP公司對于下一個七年半期間的價格不能達成一致意見，他們可以請求仲裁人在確定服務價格上提供幫助。這一新的價格水平必須能夠補償PPP公司進行經濟且有效運營時的成本，并且如果PPP公司達到規定的運營標準，那么股東能夠按照合同約定的回報率獲得回報，其中JNP股東的回報率為26%, BCV為18.3%，SSL為18.2%。

　　在圖2中也顯示出仲裁者也可以參與非正常審查。這種非正常審查是由一些不利環境引起的，例如，在一條線的升級過程中成本超預算，或者火車性能持續不達標。另外，當凈負效應(經濟且有效運營的情況下發生的額外成本)的數額超過5000萬英鎊時，JNP公司可以請求仲裁者給予指導。PPP協議有一具體規定：從2005年4月起PPP公司可以每年尋求仲裁人的指導，并要求其出具客觀的有關公司是否經濟有效的運營及是否遵守了《良好企業操守法案》的報告。

　　PPP公司與LUL也可以對于一些問題請求仲裁者給予臨時的指導，例如，在下一個審核期間某個問題將被如何處理或者是合同中的任何問題，不僅僅限于價格問題。兩者可能請求仲裁者對于超過合同范圍的紅利支付問題給予指導。

　　仲裁者是受法律束縛的，他必須考慮有關各方指明的所有問題，包括各方提供的指導原則，但是為了平衡法律賦予他的不同責任，如果他覺得有必要完成法律賦予他的總體責任，他可能會選擇脫離各方提供的指導原則。然而，即使法律規定仲裁者有權知曉或使用相關各方、他們的合作者以及相關的第三方所擁有的信息，但是如果雙方都同意，仲裁者的指導還是可以不被采納的。

　　在審核過程中，各方需要向仲裁者提供以下信息，以使仲裁者對將會進行的非正常審核給予PPP各方提出事前警告，并且對PPP公司運行的經濟性和有效性進行衡量：

　　歷史的信息----向投標人提供的信息;供應鏈，分合同與合作協議，預計的風險和相關意外事件的細節

　　核心監管信息----對合同達成的變更，運營信息(每日，每月的);資本項目進展;資產管理戰略，計劃與分析;實際和預測的成本收入水平;

　　其他信息----對新的重大分合同(合同金額超過1500萬英鎊)的競爭性投標的評估;重大分合同的變更(變更幅度超過10%);對于融資安排的變更;風險登記與風險管理過程，廣泛層次的報告

　　仲裁者為協議簽署雙方參考而專門準備的任何技術報告是機密的。而評估經濟性和有效性的報告，因為使用的是PPP公司提供的信息，所以這個報告對于所有的參與方都是開放，以確保各方都能夠理解仲裁者的方法。仲裁者將把他的指導意見和指令，以及其他有助于各方理解他的結論的信息公開出版。

仲裁者計劃在2004年底出具一份分析報告，講述以初始信息為基礎的分析將如何進行，以便于PPP各方的討論以及日后報告的發表。這是為了確保仲裁者工作的透明性及其可理解性。
可關注3仲裁者的關鍵職能仲裁者的一個核心的職能是對于PPP公司所提供的服務確定一個經濟且有效的價格。這涉及到一個虛擬PPP公司的概念，這一虛擬的PPP公司與現實的PPP公司一樣，會以經濟且有效的方式運營，會遵守《良好企業操守法案》以及簽署相同的分包合同和融資協議。對于每個PPP公司都有一個獨立的虛擬公司與其對應，以反映這三個基礎設施公司的不同結構和義務。在第一個七年半期間，JNP公司想使其所有重大合同都通過競爭性招標來確定，而SSL和BCV公司想把重大合同給他們的股東公司，只是將分合同通過競爭性招標來確定。仲裁者在對各個虛擬PPP公司的成本評估的基礎上決定未來PPP公司的收費水平。

　　根據合同，良好企業操守應當包括：建設并在整個生命周期對資產進行維護更新;了解復雜系統的降級運營以確保控制性的降級操作。“經濟且有效”在不同的情況下有不同的含義，正如良好企業操守在不同的時間有不同的含義一樣。因此，仲裁者必須得在任何特定情況下給出他認為是“經濟且有效”的判斷。

　　“經濟且有效”的是能夠以不同的方式被衡量和解釋的。對于分合同的成本是否是市場情況的真實反映，在PPP合同中將給出仲裁人對此進行判斷的原則。劍橋經濟政策協會在2003年出版了一份研究報告，建議仲裁人評估PPP公司的成本和效率的方式可以有以下幾種方式：

　　1、成本/績效基線法：對產出成本相對于PPP公司財務模型成本(包括或有的成本超預算)和LUL歷史成本的衡量;對PPP公司的業績相對于合約中規定的產出的衡量。

　　2、投入價格趨勢分析法：評估第一階段的趨勢，在階段性審核中對下一階段的投入價格進行合理的判斷。水務行業曾經使用過相似的技巧。但是斯圖爾特教授[2]認為由于成本函數變化太大，在這種多年的分析中這種方式是無效的。然而競爭委員會認為這種方法可以作為水務監管辦公室衡量效率的現行方法的一個有益補充。

　　3、內部成本與生產效率基準法：就像污水行業一樣，使用PPP公司內部的數據。競爭委員會已經說明這種方法合法的。倫敦地鐵由兩家聯合體運營三家PPP公司，這種缺乏競爭的情況可能會降低仲裁者搜集比較數據的能力。

　　4、外部成本與生產效率基準法：水務監管辦公室在過去一直使用這種方法，但是他們的經驗顯示從海外公司獲得的數據并不總是足以與英格蘭和威爾士的公司在價格審核評估中做出比較。對于以下這種情況，這種方法也有缺陷：大多數的國際地鐵都是由國家運營而不是由私人機構運營，而且LUL的網絡是世界上最古老，龐大和復雜的地鐵線路之一。

　　5、工作成份分析法：確定工程上好的和不好的操作方式以及PPP公司運營的基準。4仲裁者的風險仲裁人的存在本身會帶來定價的風險，但是仲裁者正尋求通過事前警告和開放的承諾來降低這種不確定性。仲裁者的存在給每一方都帶來了風險。在理論上，他能夠決定一個對PPP公司不利的價格水平，或者他能夠給予一個對于LUL不利的定價指導。他必須考慮到PPP公司需要長期投資并且允許PPP公司獲得合同中同意的投資回報，同時要確保PPP公司達到經濟和有效運營的標準。因此他必須對與自己有關的問題采取獨立的態度。

　　為了降低仲裁者本身帶來的風險，在2004年2月仲裁者出版了兩個政策文件規定了他的辦公室將如何工作----《PPP公司的仲裁者：角色，方式與程序。一個政策聲明》和《向仲裁者提供信息的通常方法：基本要求》。

　　綜上，仲裁者在倫敦地鐵PPP模型中扮演了一個非常重要的角色。在需要時，仲裁者對于PPP協議的有關問題要提供合理和及時的指導和指令，并與簽署PPP協議的各方進行建設性的合作，以達成PPP運作的主要目標：以安全，有效和經濟的方式向公眾提供現代可靠的地鐵服務。

　　仲裁者在一種清晰、透明和連續的框架內工作，給予簽約各方合理的指導和指令，建立與PPP各方和其他利益相關者有效的對話，以利于及時的對指導和指令做出要求和反饋，同時要保持獨立性，在所有的行為中都要遵守高度可靠性標準。

　　自2002年以來，北京地鐵在新線建設過程中也開始嘗試采用特許經營的模式(即PPP模式)，由于軌道交通投資和建設的特點，地鐵特許經營期一般設計得比較長。這樣，簽約時無法對未來所有可能發生的事情預見到。而倫敦地鐵PPP模型中的仲裁機制設計得比較合理，保證了模型的彈性，可以較好的協調簽約各方的利益關系，為合約的有效執行提供了制度保障。雖然軌道交通行業的特點，決定了地鐵PPP結構的多樣性，特別是在北京實踐過程中又要考慮許多國情因素。但倫敦地鐵PPP中仲裁機制設計的思想和原理還是值得北京借鑒的，深入分析其運作機制，總結經驗，有助于我們為國內地鐵PPP模型設計更好的結構和合約。

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