一個標桿——池州污水處理及市政排水PPP項目案例解析

發布日期：2016-08-09來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/宋雅琴

　　本文系作者為PPP知乎獨家供稿，轉載請聯系【ppp知乎微信公眾號】 

　　引言：

　　2014 年12月29日,池州市污水處理及市政排水設施購買服務項目由社會資本深圳市水務(集團)有限公司與池州市住建委簽約，該項目被列入財政部第一批PPP示范項目，也成功遴選為全國七個PPP經典案例之一，被業界譽為“池州模式”。但近日，某公眾號發文質疑“池州模式是經典案例還是偽PPP”，認為“池州模式”混同了政府特許經營和政府購買服務的區別，混同了經營性項目和非經營性項目不同的投資機制，與相關立法的初衷背道而馳。該文在業界引發熱議，多位專家也在PPP者也社區的討論中表達了不同的觀點。今天起，PPP知乎將陸續獨家首發該項目的深度剖析，讓我們來聽聽該項目咨詢機構的聲音。

　　自 2014年我國開始大力推廣基礎設施和公共服務領域的PPP模式以來，PPP在緩解政府債務壓力、鼓勵社會資本參與公共產品投資建設運營、提升政府治理水平方面發揮了重要作用。在實踐中，各方一直關注一個核心的問題：到底什么樣的項目才是PPP項目。這也是財政部第一批和第二批示范項目實施過程中遇到的一個基礎問題。當前，財政部第三批PPP示范項目正在緊鑼密鼓的征集評審過程中，財政部門對示范項目提出了更加明確和嚴格的合規性要求，以防止偽PPP濫竽充數，這無疑向PPP的各方參與者指明了方向。值此時機，回顧財政部第一批示范項目中首個落地項目——池州污水處理及市政排水PPP項目，透徹分析“池州模式”的PPP本質特征和實現的效果，對于新上馬的PPP項目具有重要的借鑒意義。

　　項目概況

　　池州項目是國內首個由財政部和住建部共同推出的示范項目。在該項目中，政府與社會資本合資組建項目公司;政府將已經建成的兩個污水處理廠、排水設施轉讓給項目公司，同時向項目公司授予特許經營權，由項目公司在特許期內投資和建設規劃中的污水處理廠及排水設施，并負責對存量和增量廠網設施運營、維護和更新;政府根據項目公司的績效情況支付服務費;項目公司在特許期結束后將上述設施完好、無償的移交給政府。

　　池州項目之所以能夠被業內稱為“池州模式”，有兩個方面的原因。一方面，該項目具備PPP的基本特征——屬于公共服務領域、項目運作流程規范、以競爭的方式選擇社會資本、真正實現項目融資、運營特征明顯;另一方面，該項目從多個角度實現了本輪PPP的核心要義——支持新型城鎮化建設、構建現代財政制度、提升國家治理水平。本文主要就池州項目的PPP特征展開詳細論述。

　　項目特征

　　本輪PPP推廣兩年多以來，監管部門對于PPP 的基本特征的界定已經越來越明晰，池州項目基本滿足了PPP的所有特征，概括而言包括以下幾點：

　　1. 主體合規

　　政府方應為縣級以上政府或其指定的職能部門或事業單位，國有企業和融資平臺不得作為實施機構;社會資本方應與政府的融資功能脫鉤，未剝離政府性債務以及未承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司不能作為社會資本方。在池州項目中，由市政府授權市住建委作為實施機構，承擔PPP項目的前期識別、準備、采購以及后期的履約監管職能，而參與競爭的社會資本不是當地政府的下屬機構或融資平臺，最后中選的深圳水務集團是國內PPP項目中典型的社會資本方。

　　2. 經營領域合規

　　PPP 項目應具有公共產品或準公共產品的屬性，既不是必須由政府提供的核心公共服務，也不是商業領域依靠純市場力量能夠提供的產品或服務。池州污水處理和排水項目涉及的領域是典型的市政基礎設施和公用事業，因其具有壟斷性、外部性而屬于準公共產品，屬于政府有責任提供的公共服務，同時又不屬于不適宜市場力量參與的核心公共服務，因而適合引入社會資本以PPP的方式來運作。英國等發達國家的PPP項目多數屬于非經營性資產，池州項目涵蓋排水設施符合國際慣例。

　　3. 運作過程合規

　　PPP 項目的運作應該依法合規，應確保財政有充分的支付能力，并在遴選社會資本的過程中引入充分的市場競爭。盡管在項目運作期間，財政部有關PPP的物有所值評價和財政承受能力論證的相關規定尚未出臺，但池州項目在前期仍然圍繞財政付費支出與項目的收支情況，對項目的財政支付能力進行了論證，在相關政策文件出臺后，財政部門對項目的財政承受能力、物有所值情況進行了補充驗證分析。特別值得一提的是，池州項目在引入市場的力量實現社會資本之間的充分競爭方面盡了最大的努力，在選擇社會資本的層面做到了真正的公開、公平、公正的競爭，項目采用邀請招標的方式向安徽省PPP項目推薦企業名單中的全部九家水務企業發出邀請函，最終吸引到了深圳水務集團、北京排水集團、首創股份和國禎環保四大巨頭參與投標，項目花落深圳水務集團。充分競爭既驗證了項目的必要性和合作方案的可行性，又通過市場競爭機制形成合理的價格，有效提升了基礎設施投資的效率，并給予融資方充分的信心。

　　4. 踐行全生命周期理念

　　建立項目全生命周期內的激勵機制，優化投資、建設、運營之間的關系，是PPP的初衷之一。為此，項目應具有顯著的運營特征，具有較長的合作期限，并通過合理確定項目的邊界和風險分擔的機制，激勵社會資本始終站在項目全生命周期的角度做出決策。池州項目在廠網一體化的模式之下，充分考慮到了項目全生命周期的內在激勵機制：一是將建設與運營結合，通過約定運營階段明確的考核指標促使社會資本在設計和建設階段就充分考慮到運營期的管理成本和維護成本;二是將運營與移交結合，提前約定移交階段的設施標準會促使社會資本在運營期間確保廠網設施的質量;三是將管網與污水處理廠的運營結合，督促社會資本對管網進行日常養護、維修和更新，履行普查、清淤和搶修的責任，以確保管網的正常運轉，從而確保污水處理廠的進水水質和污水處理量達到合同要求。

　　5. 交易結構合規

　　交易結構合規要求PPP項目不能通過政府擔保或者明股實債、固定回報、回購等變相擔保將項目的債務和風險轉嫁到政府的頭上。

　　本輪PPP推廣要解決的一個核心問題就是在保增長、調結構的同時緩解地方政府的債務壓力，對此，PPP操作流程要求PPP項目必須通過財政承受能力論證，確保政府有能力支付未來的政府付費，以此作為項目融資的基礎，而不是重復以往平臺融資以政府信用為擔保、增加政府或有債務的老路子。在這種情況下，項目公司融資成本的高低將直接影響政府付費的水平。

　　池州項目作為第一個落地的示范項目，嚴格遵守這一原則。在資本結構方面，項目注冊資本金2.17億元，由深圳水務和池州水業投資公司按照80%和20%的比例出資;項目以收益權為質押，以競爭性的方式選擇國開行為主辦行的銀團提供的4.99億元融資，按基準利率下浮10%，期限15年。池州項目依靠收益權質押，不存在任何明股實債、回購或政府擔保，實現了真正的項目融資，有效的控制了融資成本，而且根據PPP協議，由于利率優惠是在政府的協助下申請到的，所產生的利息差收益歸政府，直接抵扣政府給項目公司的付費。此外，池州項目也嚴格避免了固定回報。政府對社會資本的付費是嚴格按照績效考核的結果，一旦項目公司的考核得分低于及格線，政府將向項目公司處以違約金。

　　結語

　　池州項目落地兩年多以來，項目公司依照合約履行自己的職責，在廠網一體化運營方面取得了實效。項目公司制定了運營和管理方案，簽訂了地理信息系統合同，購買了管網檢修車、管道檢測潛望鏡等排水維護設備，建立了完整的防汛排澇應急機制，并在汛期得到實踐檢驗。由此，根據項目的實際情況，將非經營性的管網部分與準經營性的污水處理廠進行有機整合，從而實現了全生命周期內的資金、技術、運營、風險和責任的合理優化。在2014年以來的新PPP時代，非經營性項目廣泛采用PPP模式，對于提升項目效率、促進行業改革、提升政府能力、完善政府治理起到了積極的作用。

　　我們認為，池州模式和經驗的擴散對于大量正在實施的或將要實施的PPP項目具有良好的借鑒作用。我們也期待，隨著PPP的不斷深入推進，能夠涌現出更多的示范性項目為我國PPP模式的豐富作出貢獻。

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