深化農(nóng)村改革方案松綁宅基地使用權(quán)

發(fā)布日期：2015-11-04來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 11月2日，中辦、國辦印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（下稱《方案》），深化農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)正式出臺(tái)。《方案》明確了農(nóng)村改革的總體框架，涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度等5大領(lǐng)域。 在農(nóng)村土地制度改革方面，《方案》明確，有存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股。

　　 早 在2013年的中共十八屆三中全會(huì)上，就提出了“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的制度設(shè)計(jì)，隨后在全 國展開試點(diǎn)。2015年9月8日，國務(wù)院授權(quán)的改革試點(diǎn)縣之一湖州德清，以公開招拍掛的方式，成功出讓一塊面積為20畝的村級(jí)集體經(jīng)營性建設(shè)用地，售價(jià)高 達(dá)每畝57.5萬元。這是全國首宗集體建設(shè)用地入市。

　　 在宅基地制度改革方面，《方案》提出，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，在明確界定農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，探索住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

　　 探 索宅基地的有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，相當(dāng)于在十八屆三中全會(huì)賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓權(quán)能的基礎(chǔ)上又進(jìn)了一步。此前，僅賦予農(nóng)民將住房 財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓曾引發(fā)爭(zhēng)議，由此帶來了房、地權(quán)能不統(tǒng)一的問題。一些專家曾試圖在抵押、流轉(zhuǎn)時(shí)，從技術(shù)上將宅基地的使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)切割，但根 據(jù)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律規(guī)定，“地隨房走”是基本原則。

　　 宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓則在2015年8月啟動(dòng)的試點(diǎn)中放行。試點(diǎn)的指導(dǎo)意見明確，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，須將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。

　　 集 體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，被認(rèn)為是盤活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)的重要舉措，有學(xué)者指出，集體建設(shè)用地入市將有利于“資產(chǎn)收益扶持”的扶貧新舉措。中共十八屆五中全 會(huì)的公報(bào)中提出，探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度，中國人民大學(xué)可持續(xù)發(fā)展高等研究院副院長(zhǎng)汪三貴曾向財(cái)新記者表示，土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)入股是開展資產(chǎn)收 益扶貧的一種重要方式。

　　 同樣，宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓制度一旦建立，農(nóng)民也可以以個(gè)人資產(chǎn)入股，并取得其收益。汪三貴說，喪失勞動(dòng)力的農(nóng)民等自主創(chuàng)收能力受限制的貧困人口，就可以用這種方式來獲得收益。

　　 玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策將改革

　　 《方案》還明確，將改革、完善玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，按“貼近市場(chǎng)和保障農(nóng)民合理收益”的原則確定收儲(chǔ)價(jià)格，降低儲(chǔ)備成本，提高儲(chǔ)備效率。

　　 9月17日，國家發(fā)改委、國家糧食局、財(cái)政部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)出通知，宣布今年國家將繼續(xù)在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策。今年臨時(shí)收儲(chǔ)的價(jià)格為1元/斤，相較去年每斤下調(diào)0.17元，也是2008年推出玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策后，首次下調(diào)收儲(chǔ)價(jià)格。

　　 據(jù)新華社報(bào)道，國家糧食局稱，價(jià)格下調(diào)“主要是綜合考慮國內(nèi)外市場(chǎng)供求和價(jià)格情況，統(tǒng)籌兼顧各方面利益，將臨儲(chǔ)價(jià)格水平盡量貼近市場(chǎng)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)糧食價(jià)格回歸市場(chǎng)”。

　　 有關(guān)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)等“托市收購”政策的爭(zhēng)議由來已久。有政策觀察者認(rèn)為，這不僅使糧食儲(chǔ)備的調(diào)節(jié)過度政策化，還會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的錯(cuò)亂。例如，玉米雖已大量過剩，但由于有政府保證托市收購的機(jī)制，使農(nóng)民仍在增產(chǎn)玉米。

　　 過剩的玉米帶來了不斷擴(kuò)大的糧食倉儲(chǔ)需求。2013/2014年度，政府共收購臨儲(chǔ)玉米達(dá)6919萬噸，但最終拍賣的總成交率僅約四分之一。而2014/2015年度，國家又新收購了8328.76萬噸玉米，比上一年還要多得多。

　　 如 此大的庫存讓黑龍江等糧食大省十分頭疼。除了建倉收納的建設(shè)成本外，各級(jí)財(cái)政還要為落實(shí)糧食臨時(shí)儲(chǔ)備任務(wù)，支付收購、保管費(fèi)、利息等支出。據(jù)黑龍江省發(fā)改 委測(cè)算，國家每庫存一噸玉米，就需要支付補(bǔ)貼費(fèi)用275元（含收購費(fèi)50元、保管費(fèi)86元、監(jiān)管費(fèi)6元、利息補(bǔ)貼133元），此外還有運(yùn)費(fèi)、移庫補(bǔ)貼等開 支。

　　 對(duì)于玉米臨儲(chǔ)收購是否退出的問題，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文曾在8月份向財(cái)新記者表示，“還沒有定，仍在研究”。

　　 國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)程國強(qiáng)當(dāng)時(shí)則表示，“對(duì)臨時(shí)收儲(chǔ)，我個(gè)人主張應(yīng)該盡快退出，這個(gè)玩不下去了。”他主張，將所有的臨時(shí)收儲(chǔ)政策退出，然后考慮實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的“升級(jí)版”—即把目前補(bǔ)貼某種具體農(nóng)產(chǎn)品的作法，改為補(bǔ)貼非特定產(chǎn)品；使所有生產(chǎn)者不論在地上種什么，所獲得的補(bǔ)貼都是一樣的。

　　程國強(qiáng)建議，若采取“升級(jí)版”的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，則可不再以價(jià)格為補(bǔ)貼的觸發(fā)水平，只針對(duì)種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼，也就是以單位面積補(bǔ)貼作為測(cè)算基準(zhǔn)，補(bǔ)償一定比例的種植平均物化成本。補(bǔ)貼只針對(duì)法定承包地，并補(bǔ)給實(shí)際種植者，如此還可以和現(xiàn)有的直接補(bǔ)貼相銜接。

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