電改配套文件繼續(xù)為市場“松綁”

發(fā)布日期：2015-12-18來源：發(fā)改委編輯：宋珍珍

[摘要]

　　黨的十八屆三中全會指出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，標志著我們黨對“市場經濟”的認識上升到了一個新的高度。我國電力體制改革的過程，正是這樣一個以市場化為方向，不斷建立、調整和完善市場體系，從而讓市場在資源配置中起決定性作用的過程。

　　這次出臺的電力體制改革六個配套文件，是對2015年3月《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號文)的具體細化和落實，其根本目的就是要將9號文確定的電力市場體系進行明確和規(guī)范，通過輸配電價改革、電力市場建設、交易機構的組建和規(guī)范運行、有序放開發(fā)用電計劃、放開售電側競爭、規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)管等措施，明確市場競爭的主體、機構，建立公平規(guī)范的市場競爭規(guī)則，完善市場信用體系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，落實政府在市場監(jiān)管方面的責任，更好地發(fā)揮政府作用。

　　六個配套文件以9號文為綱，是一個系統(tǒng)性的整體，相輔相成，互相支撐。《關于推進輸配電價改革的實施意見》是建立電力市場的前提和基礎，在確定輸配電價的基礎上，才能按照《關于推進電力市場建設的實施意見》確定電力市場的總體框架。其他幾個配套文件《關于電力交易機構組建和規(guī)范運行的實施意見》、《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》、《關于推進售電側改革的實施意見》、《關于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導意見》，是對電力市場建設的某一方面特別是市場主體的規(guī)范做出的細化要求。配套文件抓住了當前電力體制改革中亟需調整的生產關系中的關鍵問題，各有側重，對國家能源主管部門、地方政府、電力企業(yè)和行業(yè)協會的作用、職能作了清晰的劃分，系統(tǒng)體現了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求。

　　《關于推進輸配電價改革的實施意見》，解決的是電網輸配環(huán)節(jié)成本透明化，即“管住中間”的問題，明確電力“輸送通道”的成本。過去，我國將電網企業(yè)視為經營實體，對電網企業(yè)的考核與一般商業(yè)競爭性企業(yè)同一標準，電網企業(yè)具有其他企業(yè)一樣的盈利動機。長期以來，電網企業(yè)的盈利依靠買電、賣電獲取購銷差價，同樣品質的商品，商家低價買、高價賣才能獲得更多的利潤。為了完成利潤考核，電網企業(yè)優(yōu)質資源向獲取收益集中，不利于市場競爭的公平性，不利于公共服務水平的提高。電網主要通過買賣電盈利，而價格基本都由政府確定，再加上各類政府性基金和交叉補貼的存在，很難搞清楚輸配電成本到底是多少。電網既是發(fā)電企業(yè)的買家，又是用電企業(yè)的賣家，供需雙方沒法直接對接，市場競爭無從開展。此次改革之后，按照“準許成本加合理收益”原則，核定電網企業(yè)準許總收入和分電壓等級輸配電價，明確政府性基金和交叉補貼，并向社會公布，接受社會監(jiān)督。電網不再作為電力交易主體，而是以輸配電服務商的角色出現，按照輸配電價獲取收入。對電網企業(yè)實行總收入監(jiān)管，更加強調了電網的通道功能，等于打通買賣雙方市場，為買賣雙方通過市場競爭直接交易，實現多買多賣的電力市場奠定了基礎。

　　《關于推進電力市場建設的實施意見》，解決的是在輸配電價被“管住”、電網無歧視開放的前提下，其他市場要素如何參與市場，構建競爭充分、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系的問題。電力市場體系是一個復雜的系統(tǒng)，發(fā)、輸、配、售、用各環(huán)節(jié)的市場主體都要參與到電力市場中，與市場交易產生直接或間接的關系。市場交易需要交易平臺，交易平臺需要公平、規(guī)范、高效，為此需要與之配套市場交易技術支持系統(tǒng)。而電力是特殊商品，關系國計民生，發(fā)電側的清潔能源發(fā)電需要優(yōu)先保障，用電側的公益性用電也需要保障，因此需要規(guī)定優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電制度。電力市場供給端和需求端情況瞬息萬變，供求數量隨時都會有變化，這就需要有一個相對穩(wěn)定的價格機制，因此設定了逐步建立以中長期交易規(guī)避風險，以現貨市場發(fā)現價格的價格機制。電力需要遠距離輸送，需要保證安全，因此配套文件在主要任務中提出了完善跨省跨區(qū)電力交易機制和建立輔助服務交易機制的要求。

　　通過上述安排，可以清晰地看到一個完整的市場過程的設計，即各市場主體通過市場交易平臺進行交易，市場交易規(guī)則、交易程序公平，出現交易意外情況有相應的應急處置。政府通過對市場進行監(jiān)管，在規(guī)則上解決不公平不規(guī)范的現象。同時，有完善的市場信用體系，各類市場主體誠信經營，不講誠信則會受到相應的處罰。

　　《關于電力交易機構組建和規(guī)范運行的實施意見》，主要是為解決電力市場交易的公平性，中立的電力交易機構如何組建、如何規(guī)范運行的問題。交易與調度關系密切，交易機構主要負責市場交易組織，調度機構主要負責實時平衡和系統(tǒng)安全，需要明確的分工，也需要密切的配合，在具體操作過程中，需要進一步磨合。但交易機構的相對獨立對于電力市場交易來講非常重要，按照 9號文“相對獨立”的要求，配套文件規(guī)定，將原來由電網企業(yè)承擔的交易業(yè)務與其他業(yè)務分開，實現交易機構管理運營與各類市場主體相對獨立。交易機構可采取電網企業(yè)相對控股的公司制、電網企業(yè)子公司制、會員制等組織形式。這為改革探索提供了多種可能性。同時，交易機構不以營利為目的，在政府監(jiān)管下為市場主體提供規(guī)范公開透明的電力交易服務。交易機構的相對獨立還有利于政府監(jiān)管的實施，在一個公開的交易平臺上，監(jiān)管更加透明有效。

　　《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》，要解決的是無議價能力的用戶用電問題，以及優(yōu)先發(fā)展清潔能源、促進節(jié)能減排的問題，體現了電力除了商品屬性之外的另一屬性——公益屬性。無議價能力的電力用戶，比如公用事業(yè)用電、公益性服務行業(yè)用電、農業(yè)用電、居民生活用電，軍政機關、醫(yī)院、學校、通信、供水等提供公共產品和服務的部門用電，這部分用電是需要得到優(yōu)先保障的。而風電、太陽能發(fā)電、生物質能發(fā)電等新能源發(fā)電，節(jié)能減排效果好，但發(fā)電成本較高，需要政府補貼才能得到發(fā)展，因此需要在保證安全的前提下，優(yōu)先發(fā)電。配套文件規(guī)定了優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電的制度、保障措施，除了優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電規(guī)定之外的發(fā)用電計劃，按照市場競爭的原則，逐步放歸市場，讓各類發(fā)電、用電主體逐步在市場議價中開展競爭，最終由市場達到發(fā)用電交易的平衡。

　　《關于推進售電側改革的實施意見》，主要目的是要向社會資本開放售電業(yè)務，多途徑培育售電側市場競爭主體，為電力用戶提供更多購電選擇權，以售電側的競爭提升售電服務質量。對于電力體制改革來講，“放開兩頭、管住中間”是基本要求，“放開兩頭”指的是放開發(fā)電側和售電側競爭，“管住中間”指的是制定獨立的輸配電價，電網不參與市場競爭，只是公益性的輸配電服務商，類似于電力高速公路的角色，以收取“過路費”即輸配電價維持經營。發(fā)電側的競爭在2003年電力體制改革實行廠網分開之后已得到了實施，取得了良好的效果，促進了我國發(fā)電裝機的快速增長。此次售電側放開競爭，在原來電網企業(yè)售電基礎上，發(fā)電企業(yè)和其他符合條件的市場主體也可以開展售電業(yè)務，甚至可以擁有增量配電業(yè)務，這也為社會資本進入電力行業(yè)提供了一個新的渠道。通過引入競爭，必將促進售電服務質量的提高。同時通過售電側競爭，也將提高發(fā)電側市場的競爭，倒逼發(fā)電企業(yè)節(jié)能增效。

　　《關于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導意見》，主要是解決燃煤自備電廠在節(jié)能減排、履行社會責任的基礎上參與市場競爭的問題，體現的是市場主體公平競爭的問題。企業(yè)燃煤自備電廠以自發(fā)自用為主，許多電廠節(jié)能減排不到位，不繳納或者不能足額繳納國家重大水利工程建設基金、農網還貸資金、可再生能源發(fā)展基金、水庫移民后期扶持資金和城市公用事業(yè)附加費等政府性基金以及政策性交叉補貼，有的自備電廠違法違規(guī)對外供電，造成了電力市場的混亂。還有的清潔高效的自備電廠在滿足自身用電需求之后，生產還有富余，想通過電網對外售電，卻受到各種限制，也造成了資源的浪費。為了更合理配置自備電廠這塊電力資源，配套文件給出了解決方案，即允許燃煤自備電廠在符合國家節(jié)能減排要求，平等履行社會責任的前提下，通過電力交易平臺，參與市場競爭。并且，鼓勵自備電廠對外供熱。

　　9號文及此次公布的六個配套文件，都屬于電力體制改革頂層設計的范疇，共同構成了我國電力市場化改革的行動指南。當前，電力體制改革的頂層設計已經基本搭建起來，下一步就是要在實踐中貫徹落實，不斷總結完善的過程。實踐過程中，特別要注意以下幾個問題。

　　一要解放思想、實事求是。大膽設計、小心求證，先行先試、穩(wěn)妥推進。改革不可能一蹴而就，也不是一開始就很完美的，改革之初要正視困難，也不能在困難面前退縮。公平、開放是市場經濟的基本要求，我國電力體制長期以來計劃管理，盡管已經有了多次改革，但電力市場尚未真正建立，發(fā)電主體和用電主體的市場選擇權缺失，這就要求盡最大限度的解放思想，除了已經明確的無議價能力的居民、農業(yè)、公用事業(yè)等領域的用電不進入市場之外，其他能進入市場的都應該進入市場，在市場競爭中優(yōu)勝劣汰。為了改革的穩(wěn)妥推進，需要鼓勵更多的地區(qū)根據實際情況先行先試，邊試點邊總結，最終在更大范圍內推廣好的改革經驗。

　　二要繼續(xù)深化配套文件，出臺相應具體的實施細則。比如，在輸配電價改革方面，需要總結試點地區(qū)的經驗教訓，更好地推廣。在電力市場建設過程中，市場運行規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則需要進一步明確。在售電側改革中，售電側市場主體的準入、退出機制，電力用戶的用電保障機制需要進一步細化。在交易機構的組建上，各地有不同的形式，需要進一步探索。在燃煤自備電廠的規(guī)范上，企業(yè)也有不同的情況，需要結合國家法律法規(guī)和企業(yè)意愿區(qū)別對待。這些，都需要在下一步的工作中繼續(xù)落實、深化。

　　三是改革需要社會的廣泛參與。電力體制改革不是電力行業(yè)自身的事情，從產業(yè)鏈來看，是上下游產業(yè)、電力用戶市場博弈的過程，需要上下游產業(yè)一起參與。電力市場化改革關系到電力用戶的切身利益，要從用戶選擇權的角度出發(fā)，讓用戶有選擇、能選擇。電力市場化改革的結果好不好，最終還是用戶說了算，改革的目的之一就是讓用戶用電更經濟、更安全、更便利、更環(huán)保。從全社會的角度來講，電力市場化改革就是要理順電力價格形成機制，從而理順與電力有關的其他商品價格體系，使得社會商品價格體系能夠體現資源、環(huán)境成本，進而促進社會整體福利的提升，這正是電力市場化改革最終的目的所在。

　　四是電力市場化改革過程中，需要行業(yè)協會發(fā)揮更大作用。隨著電力體制改革的深化，市場主體大量增加，市場主體的誠信體系建設至關重要，在政府簡政放權的大背景下，行業(yè)協會應加強行業(yè)自律，在市場誠信體系建設過程中發(fā)揮重要作用。同時，在行業(yè)信息統(tǒng)計發(fā)布，消除市場信息不對稱方面具有不可替代的作用。在行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策研究、節(jié)能減排、行業(yè)文化建設、各類行業(yè)標準、行業(yè)工程質量監(jiān)管、電力可靠性、教育培訓與技能鑒定、行業(yè)技術經濟咨詢、科技服務、行業(yè)技術交流、電力需求側管理以及新產品、新技術的認定推廣等關系到行業(yè)基本運行的基礎服務方面，行業(yè)協會責無旁貸。行業(yè)協會應按照電力市場化改革要求，改進服務方式，增加服務內容，提高服務水平。

　　“羅馬”不是一天建成的，一個良好的市場體系的構建也不是一蹴而就的，必須在現有體制基礎上不斷改革和完善起來。即使建立了良好的市場制度，在實踐中也總會出現各種新情況新問題，需要不斷調整完善。但是，只要堅持市場化的方向，不斷夯實社會主義市場經濟體制的制度基礎，一個良好的電力市場就會建立起來。至少，9號文及其配套文件的出臺已經是一個良好的開端。

【相關閱讀】

• 發(fā)改委力拆民資準入不合理門檻 200個重點項目正集中推
• 發(fā)改委：建立國有企業(yè)資產負債約束機制
• 川吉青多地發(fā)改委核查PPP項目不合規(guī)項目不能入庫
• 發(fā)改委PPP項目庫也要清理啦！
• 發(fā)改委：加快建立PPP信用體系 推動世行貸款支持PPP
• 發(fā)改委：推動世界銀行貸款支持PPP項目