從日本國企改革中借鑒混改經驗

發布日期：2015-04-17來源：網絡來源編輯：張瑞晨

[摘要]在日本，國有企業被稱為“公營企業”，包括中央或地方政府出資設立的企業。地方的國有企業一般被稱為“地方公營企業”。日本的國有企業在二戰之后得到較快發展，二戰剛剛結束時，日本政府設立的國有企業僅有7個，到20世紀70年代中期已增加至114個。從20世紀80年代開始，西方發達國家掀起的“非國有化”潮流也深深影響到日本，日本也步其后塵，開始實施國有企業改革。

    日本國有企業改革的道路實際上是對國有企業進行股份公司化，一部分企業實行國有和私有的混合，一部分企業完全私有化。這表現為，20世紀80年代起日本國有企業改革之后的股份有限公司出現兩種樣態：一是成為政府持股的股份有限公司;二是成為不受企業法約束的完全民營化的股份有限公司。可見，日本所進行的國有企業改革是針對國有企業的不同性質采取不同模式。考察日本國有企業改革的經驗和教訓，能夠為我國正在進行的國有企業“混合所有制”改革提供些許借鑒和參考。

　　對特定企業采取混合所有制

　　盡管20世紀80年代開始的日本國有企業改革采取了不同的模式，但最終均走上了股份化道路。1985年4月起，日本國會先后批準了國有鐵道、專賣公社、電信電話公社的改革方案，決定對三個公社實施股份公司改制，按照利潤最大化、投資收益最優化、風險最小化的方式實現所有權與經營權徹底分離。

　　日本對國有企業的改革，將國有企業改制為公司并不是其最終目的。為了實現國有企業改革的最終目的，在國有企業公司制完成之后，日本政府還將國有企業的股份在證券市場上進行出售，使企業按照市場配置資源、決定公司的生產經營，以此來提高企業的生產效率。在證券市場上出售股份，使得公司股票的價格按照市場規律最大程度地反映公司的當前價值和未來發展趨勢。同時，廣大社會公眾也能夠通過證券市場來購買改制后的國有公司的股票，也能夠有效避免國有資產在轉讓中暗箱操作、侵占國有財產情況的發生。

　　為了使國有企業改革能夠順利推進，在改革之初，日本政府就針對各類企業的情況頒布了相應的法律，對國有企業改革的基本事項進行了具體規定，使得國有企業改革的每一步都有法可依。如對國有鐵路的改革，1986年11月日本國會通過《國鐵改革關聯法》，為國有鐵路的分割和民營化做出具體規定;2001年6月日本政府頒布《關于部分修訂旅客鐵路股份有限公司及日本貨運鐵路股份有限公司法的法律》，規定國有鐵路民營化后政府對新成立公司的監管范圍。1984年8月，日本政府通過了《日本煙草產業股份公司法》等“專賣改革五項法案”，為專賣公社民營化改革提供法律依據。對電信電話公社民營化的改革同樣是走先制定法律的道路，1984 年12月，日本政府通過《日本電信電話股份公司法》、《電信通訊事業法》和《相關法律整備法》等3個法案，確定了電話、電訊業務私有化改革的時間表和基本措施。同時，通過制定《關于日本電信電話股份公司等的法律》規定政府的最低持股份額、政府的監管職能以及外國投資者的最高持股份額等，為實行混合所有制的日本電信電話股份公司的經營、管理提供法律依據和保障。

　　針對國有企業的不同性質，日本采取了不同的改革方式。對于日本電信電話公司，則通過法律規定政府持有公司股份不得低于三分之一，以確保政府在公司中擁有相對的持股優勢。對于涉及公共安全利益或者信息安全的企業，通過法律對混合所有進行明文規定，明確國有份額的絕對持股比例，可以確保在涉及公共安全等領域，政府(國家)能夠對這類公司給予直接的干預。另一方面，在這些企業中引入私人投資者以及外國投資者，能夠確保公司按照市場規律進行運作，以提高企業的經營效率。可以說，日本對特定企業采取混合所有制，其目的是平衡、解決涉及公共安全利益的公司在維護公共利益和提高企業效率之間的矛盾。

　　公司制改革是必然選擇

　　日本對國有企業進行改革的原因與我國對國有企業進行改革的直接目的相近。改革開放至今，我國的國有企業改革已經走過了30多年歷程，經過30多年改革的國企仍然存在諸多問題，如國企產權制度改革尚未完成，國資監管帶來企業沒活力、效率低下、效益差，國有資本經營預算支出不能充分體現全民共享收益。

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“進一步深化國有企業改革”，并明確指出“推動國有企業完善現代企業制度”、“積極發展混合所有制經濟”。可見，我國國有企業改革的下一步重要措施將是國企民企相融合的“混合所有制”。盡管我國國有企業在性質、職能等方面與日本國有企業存在較多差別，但日本國有企業改革的經驗和教訓對我國國有企業將要進行的新一輪改革仍具有一定的借鑒價值和意義。

　　我國國有企業多年的改革實踐已經證明國有企業建立現代企業制度的可行性和必要性。1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就已提出，我國國有企業的改革方向是建立“適應市場經濟和社會化大生產要求的、產權清晰、權責明確、政企分開和管理科學”的現代企業制度。在1993年公司法頒布之后，建立現代企業制度的含義即是建立符合公司法要求的公司制度，可見，公司制是現代企業制度的內核，國有企業改革的方向即是要建立按照公司法運營、管理的現代公司。這就要求我國國有企業在進行現代企業制度改革時要建立構筑符合公司法要求的國有企業運營管理模式和完善的公司治理結構。

　　日本對國有企業的改革，第一步是“國有民營”，即將國有企業進行公司化改革，使國有企業按照公司模式進行經營活動。無論是鐵路、水、燃氣、電力等企業，還是電信電話企業，日本政府均實行了公司制的經營模式，使公司化后的企業擁有自主的經營決策權。

　　我國國有企業經過多年改革，國有企業總體上已經與市場經濟相融合。但是，我國國有企業的公司制改革仍然沒有徹底完成，特別是國資委監管的中央企業，其母公司除少數外，基本屬于全民所有制企業，真正實現股權多元化的企業并不多，而真正引入非國有資本的也僅僅只有一家。 而且，我國政府的資產管理與行政管理職能模糊，國資監管部門對國有企業管得過多、管得過細，導致新的“政企不分”問題產生。因此，十八屆三中全會再次提出“推動國有企業完善現代企業制度”。

　　完善的現代企業制度就要求建立適應市場化、國際化新形勢，具有規范的經營決策機制、較高企業效率和企業活力，以及運轉協調、有效制衡的公司法人治理結構。而現代公司制度恰恰能夠發揮這些優勢。可見，建立公司制度不僅是其他國家國有企業改革的經驗，也是我國國有企業改革的必然選擇。

　　通過證券市場實現混合所有

　　日本國有企業的每一步改革之前，均制定出相應的法律，使國有企業改革的實施具有法律依據和保障。如1986年11月, 日本國會通過包括《日本國有鐵路改革法》在內的《國有鐵路改革關聯法》，為國有鐵路民營化改革拉開序幕;專賣公社的公司化、私有化改革，也是通過1984年8月通過的《日本煙草產業股份公司法》等所謂“專賣改革五項法案”開始推行、實施;日本電信電話公社的改革，同樣在1984 年12月通過的《日本電信電話股份公司法》、《電信通訊事業法》和《相關法律整備法》等法案的規范下開始推行。

　　而且，日本政府對國有企業改革的立法，細化到針對個別國有企業進行單獨立法的程度。這種區分不同國有企業所進行的單獨立法，能夠針對各個國有企業的實際情況和特點，制定有針對性的改革措施。如日本通過制定的《關于日本電信電話股份公司等的法律》針對電信公司的特殊性質，對混合所有制公司國家持股最低限額、公司人事任命的許可、政府監管事項進行了規定。

　　十八屆三中全會通過的《決定》強調要積極發展混合所有制經濟。其原因在于混合所有制經濟“有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展”。發展混合所有制經濟必須嚴格在法律的框架內進行，“脫離法治的‘國進民退’和‘民進國退’都是錯誤的”。 20世紀90年代，我國進行的“國退民進”式國有企業改革中，發生了很多侵占、私吞國有資產的現象。一方面表明當時對國有資產監督管理不到位;另一方面也說明當時還欠缺涉及國有企業改革的法律法規，造成國有企業改革無章可循、無法可依。

　　日本國有企業改革的經驗和我國國有企業改革中的教訓，都充分表明在國有企業進行混合所有制改革之初必須制定完備的法律法規，使國有企業混合所有制改革的每一步重要舉措都能夠于法有據、于法得到保障。通過法律規范、確保國有企業改革的順利實施，依照法律規定來保障混合所有制發展中企業利益、國家利益和私人利益的多贏共享。制定、完善國有企業改革之法律，必須要對當前正在實施的涉及國資國企的法律法規進行全面梳理，找出哪些法律法規可以繼續適用，哪些法律法規需要廢除，哪些法律法規需要進一步修訂，哪些法律法規必須補缺，并在此基礎上構建完善的、適應當前國資國企混合所有制改革發展實際需要的法律規范。

　　日本政府在對日本電信電話股份公司改革之時，采取了和鐵路業、專賣業不同的改革措施。在日本電信電話公社改制為股份公司后，日本電信電話股份公司在東京證券交易所、大阪證券交易所等證券市場上市，通過證券市場，日本政府先后多次出售了其所持有的日本電信電話股份公司的股票。通過證券市場出售股票，使股票的價格通過市場機制最大限度地真實反映公司價值，也能夠有效預防國有資產出售時發生流失。

　　我國在20世紀90年代國有企業“抓大放小”、“國退民進”的改革中，由于缺乏國有資產價格形成的有效、公正機制，造成了大量國有資產的流失，也產生了對于“國退民進”改革的社會大爭論。進入21世紀之后，很多國有企業通過改制實現了公司上市。這些上市的國有企業之中，很多企業在上市之前的企業改制階段即引入戰略投資者，雖然戰略投資者的引入有利于規范公司經營約束機制，但在國有公司股份定價機制尚不完善之時，在國有公司上市之前出售股份的方式一方面無法保證國有公司股份真實價值的實現，存在國有資產流失的風險;另一方面也會使社會公眾無法完全分享國有公司上市的紅利。通過證券市場出售國有公司股份，實現混合所有應該成為具備上市條件的國有企業的應然選擇。對于此類國有企業，應當首先在證券市場實現上市，再通過證券市場來實現混合所有。

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