PPP案例實施——縣級市政道路

發布日期：2018-07-03來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]市政道路是縣級政府最關心的項目，這類公益性項目如何做成PPP是縣級政府官員非常值得學習的。

　　  一、項目背景

　　對于市政道路這種非營利性公共產品的提供，是縣級政府最為關心的事情了，市政道路的通暢不僅可以緩解交通壓力、提升城市形象，而且可以迅速提升道路兩側土地的地價， 增加財政收人。對于公益性項目（包括非營利性公園、市政道路、橋梁等）多由地方政府發起，采取以下方式加以運作。

　　 1. 委托運營（O&M）

　　 它指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。

　　 2. 建設一運營一移交（BOT）

　　 它是指社會資本負責基礎設施的建設和融資，項目建成后資產所有權歸屬政府，在特許經營期內政府將資產的運營維護職責委托給項目公司，由項目公司按約定提供運營服務并收取運營費用及前期投資成本。特許經營期到期后，項目無償移交給政府。

　　 3.建設一移交一租賃（BTL）

　　 它是指社會資本負責基礎設施的建設和融資，項目建成后所有權歸屬政府，在特許期內特許權人將項目出租給政府使用，租期屆滿后政府完全取得項目。

　　 4. 設計——建設——融資——運營（DBFO）

　　 它是指項目從設計開始就特許給社會資本，直到項目經營期滿收回投資和取得投資效益。

　　 在目前實施的PPP案例中，公益性項目大部分采用的是BOT方式。

　　 如何把公益性項目做成PPP項目：

　　 ①將非經營性項目與經營性項目打包；

　　 ②政府購買服務或給予補貼；

　　 ③將項目拆解，政府承擔部分建設內容；

　　 ④與相關產品、服務的供應商合作；

　　 ⑤與項目受益者合作。

　　 二、實施過程

　　 1. 項目概況

　　 某縣擴容提質基礎設施項目，包含市政道路、橋梁、公園等多個子項目，估算投資40億元。該縣人民政府授權該縣城投公司為本項目的實施機構。各子項目建設期不超過2年的按2年計算，超過2年的按實際建設期計算。

　　 2. 操作流程如圖所示

　　

　　 項目操作流程

　　 3. 交易結構

　　 政府通過政府采購流程(公開招標）進行PPP項目采購， 選擇社會投資人。項目的社會投資人依法能夠自行建設的，在遵循相關法律法規的規定下由社會投資人負責施工。政府授權出資人與社會投資人共同出資組建PPP項目公司，政府授予項目公司特許經營權，由項目公司采用“建設-運營-移交”（BOT）方式投資、建設、運營和維護相關項目。在滿足可用性付費的條件下，在特許期內政府方按政府付費方式向項目公司支付費用，項目公司收回投資并取得回報。特許經營到期后，項目設施移交給政府指定機構。

　　

　　 4. 回報機制

　　 回報機制采用政府付費的支付方式。根據項目的實際情況，付費包括年財政補貼及股權轉讓價款。縣政府鎖定 5700余畝國有經營性土地的出讓收益將用于本項目的財政補貼以及股權收購的支付。如果上述資金不足以支付，由財政安排其他資金補足。上述鎖定土地出讓收益及縣財政補足的缺口部分均列入政府中長期財政預算，并取得縣人大審批。

　　 本項目主要為城市道路、公園、橋梁等公益性基礎設施，基本無經營性收人，政府付費是社會資本方取得投資回報的主要途徑。在實施方案的制定過程中，應重點考慮項目的支付體系及保障方式，應盡量明確項目的付費來源，將政府付費依據現行制度納人財政預算，在納人預算的情況下，還需要設計有關條款以保障政府方履約，同時也便于項目公司進行融資，保證項目的順利實施。當地政府鎖定了相應的經營性土地出讓收人作為政府付費來源，政府方也承諾將支付部分納人財政預算，保障項目政府付費的及時支付。

　　 5. 合同體系

　　 （1）《PPP合同》（即特許經營合同）。由政府授權機構與項目公司、社會投資人簽署。明確各方的權利和義務、特許經營范圍和期限、項目建設和運營、項目付費、終止和補償等 事項，為項目主合同。

　　 （2）《股東協議》。由政府授權出資人和中選社會投資人簽署。約定項目公司的出資方式、治理結構、決策機制、收益分配等事項以及社會投資人的退出機制、融資責任和風險承項等。

　　 （3）《施工總承包合同》。由項目公司與施工總承包單位簽署。《勘察合同》《設計合同》《監理合同》《造價咨詢合同》《檢測合同》等項目前期和項目實施過程中有關管理、服務類合同。由政府方與相關服務單位簽訂。

　　 （4）項目的《融資合同》《保險合同》等其他合同。由項目公司按國家有關法律法規要求與當事人簽署。

　　 三、案例點評

　　 1. 領導重視

　　 領導重視是最重要的保證，有句話說：“老大難、老在難、老大重視就不難!”PPP模式是新常態下各級政府穩增長的重要手段，也是實現新型城鎮化的戰略切人點。自國發43號文件出臺以后，縣委、政府領導高度重視PPP推進工作，縣委書記強調推進PPP模式具有重要意義，是新一輪改革開放的主旋律，要創新政府管理方式，控制和化解地方債務，強化財政預算的約束力，讓市場起決定性作用；提升城市建設品質和管理水平。

　　 從2014年10月起正式推進PPP工作，并將“重點深化投融資體制改革，加快PPP項目落地”作為2015年深化改革的10個重點推進項目之一。

　　 2. 完善機制

　　 一個PPP項目實施過程中，往往需要涉及財政、國土、審 計、建設、法制等若干部門及政府平臺公司的配合，如果政府方在實施PPP項目過程中，沒有建立一個有力的政策保障體系，將大大降低項目實施效率，甚至致使項目停滯。所以，政府方在項目實施前需要制定一系列保障項目實施的政策文件，包括PPP相關機構的設定、PPP項目的實施指導性方案、各部門的職責分工等。上述兩個項目能在較短時間內成功落地，很大程度得益于政府方機制的有力保障。

　　 為加強對PPP項目建設的指導，規范PPP項目管理，黨委政府集中研究、解決PPP項目建設難題，建立起了一套相對完善的管理機制，為PPP項目建設提供了制度保障：一是成立PPP領導機構。成立了PPP工作領導小組，由縣長任組長，常務副縣長任常務副組長。二是制定PPP配套政策。 結合國家相關政策和縣內實際情況，制定出臺了《政府投資 項目管理辦法》《人民政府辦公室關于推廣運用政府和社會資本合作(PPP)項目試點的指導意見》和《政府和社會資本合作(PPP)操作指南》《政府與社會資本合作（PPP）項目營運階段監督管理辦法》，用以指導和規范項目管理，所有PPP項目都能享受到相關政策優惠。三是建立PPP三級決策體制。

　　 第一級是由常務副縣長牽頭負責的PPP領導小組聯審會；第二級是縣長辦公會或政府常務會；第三級是縣委常委會。重大PPP項目需經三級決策通過后方予實施。四是制定PPP操作流程。包括人PPP項目庫操作流程和正式操作階段操 作流程。五是完善了招標采購程序。原則上所有項目采購都實行公開招標，采取合作伙伴和施工單位“兩招合一招”的辦法，并將PPP項目咨詢費用納人了評審范圍，制定了PPP項目咨詢費用計取標準。六是設置了“PPP項目和產業配套資金”。縣級財政年初預算安排了“PPP項目和產業配套資金”5000萬元，專項用于PPP項目前期工作。

　　 3.借力專業機構

　　 為保證項目的順利實施，政府充分發揮專業咨詢機構作用，為項目實施方案、財務分析報告、特許經營合同、股東協議等文件的編制提供支持；同時，在項目實施的每個階段，都由咨詢機構提供專業的咨詢意見，指導項目的推進，這對項目決策科學化和操作規范化發揮了積極作用，也為項目成功運作奠定了堅實基礎。

　　 例如為順利推進PPP項目建設，XX市聘請了北京金準咨詢有限責任公司作為PPP項目建設的總顧問，為PPP項目建設提供全面的技術支持；建立了《PPP項目咨詢中介機構庫》，引進了國內知名的咨詢公司，專門負責為縣域內PPP項目提供全方位的咨詢服務。

　　 4. 市場測試

　　 在一個公益性PPP項目的實施過程中，政府方會多方綜合評估該項目的社會效應、政府自身的財政承受能力；從社會資本的角度來看，也會考慮項目的收益性、政府的支付能力等。如何平衡好兩者之間的利益是項目能否成功的關鍵因素。政府方在項目邊界條件制定過程中，應經過詳盡調查 和分析，充分了解潛在投資人的意愿。在實施方案初步完成之后，仍就實施方案中提及的核心點與潛在投資人作詳盡的討論，最終通過討論形成共識。在實施方案的制定過程中都與潛在投資人進行了多次溝通與洽談，這為項目后續采購工作的順利開展奠定了堅實基礎。

　　 5.投標人資格條件設置

　　 由于PPP項目對項目投資人的投、融資綜合實力，建設、運營維護管理的操作實力等各方面的均衡需求比較復雜，如 果單一針對能夠具備上述所有能力的一個私人部門而設置潛在投標人資格條件，能夠有實力進行投標報名的企業相對會較少，那么就會側面排除一些在某一個方面具備較強實力的潛在投標人。因此，本案例在潛在投標人資格條件的設置上允許多個私人部門組成聯合體進行投標，但原則上不超過兩家，并要求由具有相應的施工資質及經驗、業績的一方擔任聯合體牽頭方，并對其股權比例也作了相應要求。本案例中，通過一次招標的方式確定具備相應施工總承包資質，并且具備能夠完成本項目的投融資能力和具有從事類似項目經驗的私人部口來負責項目的投融資、建設、營運、維護管理等工作。同時，地方政府要求組建的項目管理公司將項目的主體公司委托給參與組建項目管理公司的私人部門主體，或者中標聯合體具備前述相應能力的施工總承包單位。如 一來，本項目對社會資本的投資吸引力將大大加強，地方政府也可以同時通過項目管理公司直接對整個PPP項目協議的履約情況進行監管。

　　 6.投標控制價

　　 由于本項目總投資較大，我們在項目市場測試過程中發現，對本項目感興趣的潛在社會投資方多為大型施工企業。 PPP項目區別于以往的BT類或傳統投資施工類項目，其涵蓋的內容包括項目的投資、建設以及后期部分運營、管理以 及移交的全生命周期。當PPP項目的社會資本和施工承包方為同一主體時，如何有效控制項目建設成本，合理減少政府方在整個項目周期內的支出，保證政府方以最少的投資完成整個項目就成為項目實施方案研究的重點和難點。咨詢公司通過專業的財務測算，可以設定投標控制價來規避政府方投資控制的風險。

　　 以上內容摘自清華大學出版出版的《縣級政府實施政府與社會資本合作（PPP）入門與實踐》

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