前世今生：PPP的價(jià)值與未來

發(fā)布日期：2018-06-22來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP，即政府和社會(huì)資本合作，作為公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式，這些年成為了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“新寵”。 廣義上講，PPP指政府和社會(huì)資本通過建立各種合作關(guān)系，來提供公共服務(wù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括BOT、BT等簡(jiǎn)單的投融資模式。狹義上講，是在此基礎(chǔ)上更強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和管理。

　　 盡管這個(gè)概念最早于1982年起源于英國(guó)，卻在中國(guó)落地生根，并發(fā)展壯大。從廣西來賓B電廠，到北京地鐵4號(hào)線。從固安樣本，到全國(guó)遍地開花的產(chǎn)業(yè)新城。PPP曾經(jīng)歷過5年的停滯期，也步入了2.0新時(shí)代。

　　 2014年底，隨著政策利好以及新一輪簽約量的爆發(fā)，PPP這一概念正式走入公共視野，廣為民眾所熟知。但其實(shí)，不管是廣義還是狹義的PPP，在中國(guó)都不是新事物。

　　 大到“一帶一路”的宏偉藍(lán)圖，小到中國(guó)的縣域經(jīng)濟(jì)，在不同維度上的區(qū)域格局里，30年來關(guān)注與爭(zhēng)議并存，PPP走出了一條屬于自己的中國(guó)式道路。

　　 4個(gè)項(xiàng)目

　　 首先映入眼簾的，無疑是那些具有標(biāo)志性意義的項(xiàng)目。

　　 廣義PPP在中國(guó)的發(fā)展，最早可以追溯到改革開放初期，上世紀(jì)80年代的珠江邊上，是中國(guó)地方政府探索BOT的開端。

　　 彼時(shí)，為了解決發(fā)展過程中電力不足的問題，深圳開始與外商洽談，并于1984年簽訂協(xié)議，以BOT方式合作興建深圳沙角B電廠，項(xiàng)目合作期10年。這被認(rèn)為是中國(guó)第一個(gè)使用BOT融資概念興建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其實(shí)質(zhì)是政府和外資合作。

　　 1995年，在來賓B電廠成為第一個(gè)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的BOT項(xiàng)目之前，已經(jīng)在設(shè)計(jì)圖紙上躺了將近10年。當(dāng)時(shí)的廣西是典型的“老、少、邊、窮”地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，海外知名度更低，無論是政府決策者還是相關(guān)投資者，作出決定都需要膽識(shí)。

　　 工業(yè)化起步階段、需要源源不斷動(dòng)力的中國(guó)，對(duì)外資充滿了誘惑。作為對(duì)外開放的新舉措，大背景下的來賓B電廠項(xiàng)目，其影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過之前數(shù)個(gè)由地方政府出面的BOT項(xiàng)目，而“第一個(gè)試點(diǎn)”意味著政府更多的關(guān)注和支持，其投資總額、項(xiàng)目規(guī)模都超過以往。

　　 1996年，福建泉州刺桐大橋建成通車，是民營(yíng)資本首次進(jìn)入BOT領(lǐng)域的標(biāo)志。當(dāng)年的《人民日?qǐng)?bào)》稱贊：“刺桐大橋不僅是一座解決塞車、過橋困難的物質(zhì)的橋，而且是一座探索、改革的橋，它的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了造橋者的想象”。

　　 而狹義PPP在中國(guó)的發(fā)展相對(duì)較晚，最著名的當(dāng)屬北京地鐵4號(hào)線。有別于上述三者的BOT模式，這也是第一個(gè)真正意義上的PPP。從2003年開工到2009年正式通車，一直到后續(xù)的運(yùn)營(yíng)管理，顯示了社會(huì)資本的高效率，獲得了社會(huì)的廣泛認(rèn)可。

　　 PPP模式一路走來，包括深圳沙角B電廠、廣西來賓B電廠、福建泉州刺桐大橋，以及北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目在內(nèi)的諸多項(xiàng)目，共同構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的畫卷一角。在這個(gè)過程中，外資由引入到淡出，地方政府與項(xiàng)目公司對(duì)于未來的預(yù)期亦不乏跌撞與沖突。

　　 其間孕育出的寶貴創(chuàng)新理念，直到今天在實(shí)踐中回望，仍不免讓人擊節(jié)贊嘆。

　　 　　 2.0時(shí)代

　　 事實(shí)上，中國(guó)式PPP的發(fā)展，并非是一蹴而就，或畢其功于一役的。

　　 在早期試驗(yàn)先行的BOT項(xiàng)目中，政府承擔(dān)了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和匯率風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，不確定性因素難以控制。其防范和化解，都需要?dú)v史的檢驗(yàn)，并逐一給出答案。

　　 2004年，住建部頒布126號(hào)文，在市政基礎(chǔ)設(shè)施的六個(gè)領(lǐng)域全面推行了特許經(jīng)營(yíng)，這些是PPP在中國(guó)落地最成功的領(lǐng)域，包括供水、燃?xì)狻⒐┡⑽鬯⒗凸坏取?/p>

　　 本來以此為契機(jī)，中國(guó)的PPP可以實(shí)現(xiàn)躍遷式發(fā)展，但事實(shí)上，在2009年到2013年長(zhǎng)達(dá)5年的時(shí)間里，PPP的發(fā)展幾乎陷入停滯。

　　 究其原因有二：

　　 其一，是金融危機(jī)之后，龐大的投資刺激計(jì)劃促成了地方融資平臺(tái)的興起，以企業(yè)身份行政府融資之實(shí)，造成很多純粹出于融資目的的廣義PPP項(xiàng)目缺乏動(dòng)力。

　　 其二，是早期的PPP項(xiàng)目逐步進(jìn)入矛盾高發(fā)期，很多項(xiàng)目在后續(xù)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。政府顧慮麻煩，社會(huì)資本擔(dān)憂風(fēng)險(xiǎn)，造成PPP兩頭遇冷。

　　 正如當(dāng)初在形勢(shì)一片大好中驟然降溫一樣，沉寂數(shù)年之后，轉(zhuǎn)機(jī)悄然而至。

　　 2013年底，黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。在此之后，PPP開始成為政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、推進(jìn)政治體制改革、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的重要手段，進(jìn)而一步步重獲新生。

　　 2014年9月，財(cái)政部提出“政府和社會(huì)資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說法，這是部委級(jí)別的正式認(rèn)同，也是首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導(dǎo)意見。由此，PPP的概念被正式確立。

　　 同年10月，財(cái)政部發(fā)布“43號(hào)文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，倒逼地方政府投融資轉(zhuǎn)型，PPP成為香餑餑。

　　 2014年底，得益于以上諸多政策利好，PPP簽約量第一次大規(guī)模爆發(fā)，其后經(jīng)過三年多的發(fā)展，再一次見證了中國(guó)速度，PPP發(fā)展步入2.0時(shí)代。

　　 作為PPP模式的主推者，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委則有不同的分工，分別統(tǒng)籌負(fù)責(zé)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩大領(lǐng)域。截至2017年9月末，全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)14220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬億元，覆蓋31個(gè)省級(jí)行政區(qū)及新疆兵團(tuán)。

　　 時(shí)至今日，PPP項(xiàng)目的各種運(yùn)作方式，包括委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）和改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）等日臻成熟，在模式選擇上，也多了更加科學(xué)合理的運(yùn)籌。

　　 而這一模式被長(zhǎng)期看好的原因在于，政府與社會(huì)主體（企業(yè)）建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，可使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕、社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)減少。

　　 20多年前，廣西來賓B電廠特許權(quán)協(xié)議簽訂時(shí)，當(dāng)?shù)氐囊环輬?bào)紙寫道：“中國(guó)的對(duì)外開放總在一步一步往前走，然后越來越聰明。走向世界后，我們學(xué)會(huì)尋找更大的公平和利益。”

　　 放到更廣的時(shí)空維度下，現(xiàn)在看來，這段路也許還很長(zhǎng)。

　　 　　 “一帶一路”新動(dòng)能

　　 經(jīng)歷了近5年停滯后，2013年底召開的黨的十八屆三中全會(huì)，是PPP發(fā)展回暖的重要風(fēng)向標(biāo)。

　　 幾乎是在同時(shí)，“一帶一路”戰(zhàn)略被提出，這個(gè)由中國(guó)首倡、最高層推動(dòng)的宏偉藍(lán)圖，力圖構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。彼時(shí)，在全球背景下，正迎來新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的景氣周期，為社會(huì)資本提供了廣闊的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。從未來的發(fā)展來看，PPP在“一帶一路”國(guó)家中，勢(shì)必將會(huì)成為一種發(fā)展的新動(dòng)能。

　　 在巴基斯坦，PPP是緩解政府壓力的有效辦法。作為中巴經(jīng)濟(jì)走廊的旗艦PPP項(xiàng)目，瓜達(dá)爾港是造福中巴兩國(guó)的重要港口。在敘利亞、阿富汗、伊拉克等飽經(jīng)戰(zhàn)亂的國(guó)家，重建家園時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求更是前景廣闊。

　　 同樣的案例，甚至遠(yuǎn)達(dá)遙遠(yuǎn)的非洲，無論是埃及、尼日利亞的工業(yè)園，還是在加納的機(jī)場(chǎng)和電站，PPP已被證實(shí)是富有成效的通用經(jīng)驗(yàn)。

　　 結(jié)合“一帶一路”的“五通”來看，政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，幾乎全部實(shí)現(xiàn)了與PPP的無縫對(duì)接。

　　 沿線國(guó)家大量的基礎(chǔ)設(shè)施、電信能源、科技教育、文化旅游等項(xiàng)目?jī)?nèi)容，都屬于公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域，與PPP的投資范疇相契合，這給項(xiàng)目國(guó)輸入的不僅是資金，還有新的發(fā)展理念、管理模式、技術(shù)保障、人才支持，將成為國(guó)際合作的主流形式。

　　 以中國(guó)交建等大型央企為代表的公司，在這一波“走出去”的浪潮中，廣泛建立了中國(guó)企業(yè)的全球影響力。

　　 當(dāng)然，也不是所有的PPP項(xiàng)目，都適合掘金海外。

　　 不可否認(rèn)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，特別是類似于“一帶一路”這樣的跨區(qū)域合作，存在規(guī)模大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，短期回報(bào)率通常達(dá)不到社會(huì)資本的盈利要求。而投資回報(bào)率低正是影響社會(huì)資本流向的重要因素。

　　 此外，“一帶一路”沿線的商業(yè)和投資環(huán)境、資金安全以及政治風(fēng)險(xiǎn)因素的不確定性較大，使得逐利特征明顯的社會(huì)資本對(duì)投資基礎(chǔ)設(shè)施望而卻步。

　　 由此可見，從構(gòu)建多元化的投融資體系框架的發(fā)展趨勢(shì)看，為了增強(qiáng)吸引力從而動(dòng)員更多的社會(huì)資本，必須實(shí)現(xiàn)更大程度上的模式創(chuàng)新和安全保障。

　　 注冊(cè)資本1000億美元的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的先導(dǎo)作用，結(jié)合沿線國(guó)家的實(shí)際需要，確定優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，建立包括項(xiàng)目可行性報(bào)告等在內(nèi)的項(xiàng)目庫(kù)。此外，在資產(chǎn)證券化、跨區(qū)域政策制定上，也需要沿線各國(guó)的一道努力。

　　 這是一項(xiàng)貫通歷史、現(xiàn)在與未來的事業(yè)，亦是中國(guó)式PPP在全球范圍內(nèi)的遠(yuǎn)見卓識(shí)。

　　 　　 縣域經(jīng)濟(jì)的中國(guó)樣本

　　 郡縣治，天下安。

　　 縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元，是融城鄉(xiāng)于一體的綜合性經(jīng)濟(jì)體系。在PPP模式走進(jìn)2.0，步入新時(shí)代的今天，既可以與“一帶一路”這樣宏大的國(guó)家戰(zhàn)略輝映，也可以在中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的微觀細(xì)胞中起舞。

　　 1998年是一個(gè)特殊的年份，很多故事都是從這里開始的。

　　 那一年，許家印在創(chuàng)建恒大實(shí)業(yè)一年多后，積累完成了“第一桶金”。馬云剛剛買下湖畔花園風(fēng)荷院16幢1單元202室，準(zhǔn)備辭職創(chuàng)建阿里巴巴。馬化騰拉上大學(xué)好友張志東成立騰訊，不久又吸引了三個(gè)同學(xué)，合稱“五虎將”。那一年，華夏幸福在河北廊坊創(chuàng)立。

　　 四年后的2002年，在“天安門正南50公里”的河北固安縣，產(chǎn)業(yè)新城的事業(yè)從這里起步。

　　 與中國(guó)交建這樣擁有大型央企背景的企業(yè)不遺余力的“走出去”不同，華夏幸福這家起步于廊坊、壯大于河北、正面向全國(guó)擴(kuò)張的民企，一直以PPP模式打造產(chǎn)業(yè)新城的標(biāo)桿，持續(xù)深耕并深刻影響了中國(guó)的縣域經(jīng)濟(jì)。

　　 作為國(guó)家發(fā)改委首批PPP典型案例以及財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目，固安產(chǎn)業(yè)新城在業(yè)界一直是公認(rèn)的經(jīng)典樣本，充滿了大時(shí)代下奔涌向前的想象力。

　　 從全球范圍內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)來看，PPP模式固非中國(guó)獨(dú)有。固安與北京的關(guān)系，好比英國(guó)的道克蘭新城之于倫敦，或者是美國(guó)的雷斯頓小鎮(zhèn)之于華盛頓。但其在多項(xiàng)領(lǐng)域進(jìn)行了中國(guó)式的創(chuàng)新，才得以在這片沃土上扎根。

　　 在固安模式中，按照PPP協(xié)議約定，固安地方政府與華夏幸福各司其職。政府是產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)的決策者，擁有規(guī)劃、土地、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)集群打造的主導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)和審批權(quán)。而華夏幸福會(huì)設(shè)立相應(yīng)的區(qū)域項(xiàng)目公司，從全生命周期監(jiān)督統(tǒng)籌城市建設(shè)、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境。

　　 15年間，曾經(jīng)的國(guó)家級(jí)貧困縣華麗轉(zhuǎn)身現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新城，宜居宜業(yè)宜游。這一出色樣本的形成，正是基于上述產(chǎn)業(yè)新城PPP模式，在地方政府與企業(yè)共同堅(jiān)守契約精神，和長(zhǎng)期合作中實(shí)現(xiàn)的。

　　 在其后該模式的異地復(fù)制擴(kuò)張中，河北大廠、浙江嘉善、四川彭山、廣東江門、江蘇溧水等地，同樣的故事不斷涌現(xiàn)。

　　 伴隨著中國(guó)的高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以及東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移、中心城市制造業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，我們看到，中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正經(jīng)歷著一場(chǎng)新的躍遷：這一改過去以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為主的點(diǎn)狀分布，和以園區(qū)工業(yè)為主的塊狀分布格局，向融入城市群的網(wǎng)狀經(jīng)濟(jì)變化。

　　 PPP的價(jià)值和中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的未來，正是產(chǎn)業(yè)新城的深遠(yuǎn)洞見。

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