加強PPP空間治理，推進PPP區(qū)域均衡發(fā)展

發(fā)布日期：2018-03-22來源：網(wǎng)絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 我國正在加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為基礎設施和公共服務供給方式重大創(chuàng)新的PPP(Public Private Partnership)，本身就屬于治理模式創(chuàng)新，但作為對象，PPP也需要治理。2014年以來的PPP發(fā)展熱潮取得了顯著成績，也暴露了很多問題，比如明股實債、固定回報、資本金穿透、偽PPP盛行等，亟需治理。

　　 中國社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分的基本國情決定了中國的PPP發(fā)展一直存在顯著的空間差異。這種空間差異既反映在項目的空間分布上，也體現(xiàn)在PPP的應用特征上。就PPP項目的空間布局而言，以財政部入庫PPP項目為例，截至2018年1月31日，入庫項目總計7446個，最多的前三省份是河南(695個)、山東(639個)和湖南(591個)，最少的三個省份是西藏(2個)、上海(2個)和天津(14個)。此外，PPP項目的區(qū)域差異還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，PPP項目過多地集中于城市，在廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推進力度不夠，結果導致基礎設施和公共服務的城鄉(xiāng)差距越來越大。就PPP的應用特征而言，比如PPP的驅動因素，按照熊偉和諸大建(2017)提出的PPP3.0理論，PPP的發(fā)展可分為三個階段：PPP1.0的主要驅動因素是填補公共財政資金缺口，PPP2.0的驅動因素是提升公共治理能力和公共產(chǎn)品的供給效率，PPP3.0的驅動因素是促進可持續(xù)發(fā)展。PPP的三個階段并不是線性的，而是雙向演化和可能同時并存的。不同階段PPP的驅動因素是不一樣的，甚至相同的階段，不同區(qū)域的PPP驅動因素也存在差異。PPP的區(qū)域差異，部分屬于正常范疇，比如稟賦差異和需求差異帶來的區(qū)域差異;也有部分是非正常的，比如地方政府認知和能力不到位導致亂用、濫用PPP。此外，區(qū)域發(fā)展不平衡要求PPP的政策具有靈活性，但目前國家政策卻是一視同仁，全國“一刀切”，缺乏政策彈性，導致了一系列問題。因此，需要通過空間治理機制對PPP進行矯正、引導和調(diào)控。

　　 PPP的治理手段很多，比如關系治理、契約治理、網(wǎng)絡治理和項目治理。但空間治理無疑是研究相對薄弱的環(huán)節(jié)。與地理領域的空間治理不同，在PPP治理領域，空間治理更強調(diào)結合PPP的特征和需求，通過空間和制度手段，修復城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間基礎設施和公共服務的不平衡不充分。空間治理不僅是發(fā)現(xiàn)空間差異，也不是坐視空間差異，而是在正視和分析空間差異的基礎上，因地制宜，因地施策，對癥下藥，通過空間治理模式和政策調(diào)控，從而對空間格局進行優(yōu)化，縮小空間差異，促進空間正義。

　　 PPP的空間治理首先是識別和診斷PPP的時空格局和演化特征，并從時間序列和空間尺度對中國PPP驅動因素的階段性和區(qū)域性差異進行分析和測度。在此基礎上，構建一個“事前-事中-事后”呼應的動態(tài)評估與調(diào)控體系，從而實現(xiàn)對PPP項目的過程控制與優(yōu)化。PPP空間治理的事前評估就是立足中國發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀，構建中國城市PPP適宜性評價，通過加權指標體系對中國城市采用PPP模式的適宜性進行評估。事中評估就是根據(jù)PPP項目的實施績效對PPP入庫項目進行動態(tài)調(diào)整和清理整頓。事后評估就是構建中國地方政府PPP治理能力評價，目的在于對地方政府實施PPP模式的管控水平進行評估，識別和診斷地方政府PPP治理能力的區(qū)域差異及其原因，根據(jù)評估結果采取針對性的改進措施，從而提升地方政府PPP治理能力。

　　 目前，PPP的空間治理在概念界定、內(nèi)涵特征、實施路徑、技術手段等方面都處于起步階段。尤其是空間治理是一個跨學科的集成研究，需要項目管理、公共管理、地理學和經(jīng)濟學等相關學科視角、理論和方法的融合，難度較大。但PPP空間治理緊緊圍繞這一輪PPP熱潮中暴露出來的“一刀切”政策模式、運動式發(fā)展陷阱、制度效率低下、地方政府能力不足等問題，具有極強的現(xiàn)實意義和理論價值，不可不推，也不可晚推。

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