沒有政府付費，何來PPP？

發(fā)布日期：2018-03-01來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 面清單管理，這是首個省級PPP負面清單管理。據(jù)稱，北京、吉林等地將采取措施規(guī)范PPP發(fā)展。

　　 湖南這一紙負面清單管理規(guī)定在PPP領(lǐng)域引起較大的關(guān)注。其中，該省PPP負面清單規(guī)定下列情形不得運用PPP模式：

　　 1、 不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等;2、 因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的;3、 僅涉及工程建設(shè)而無實際運營內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場、綠化(風(fēng)光)帶等工程建設(shè);4、 采用建設(shè)-移交(BT)方式實施的;5、 政府方回購社會資本投資本金、向社會資本承諾固定收益的。

　　 引起爭議的主要是第3條，不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，對政府付費型PPP項目進行負面清單管理，相當(dāng)于一刀切式地喊停。

　　 對于湖南PPP清單管理制，E20研究院執(zhí)行院長薛濤向PPP頭條表示，一方面，真正運營項目即便是純政府付費也沒問題，比如環(huán)境監(jiān)測PPP、環(huán)衛(wèi)PPP、垃圾焚燒PPP項目等，核心是有真正的運營;另一方面，純政府付費中沒有運營，但有維護的PFI類就能“搭便車”算為運營?其實關(guān)鍵在于維護是否有難度、績效壓力是否足夠，比如黑臭水體可能最終還能過關(guān)，但人民廣場、市政道路綠化景觀就很難符合標(biāo)準(zhǔn)。

　　 湖南省財政廳相關(guān)負責(zé)人對PPP的負面清單管理則表示：“這與中央92號文中“不適宜采用PPP模式實施：不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的;因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的;僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的”等規(guī)定是一致的。”

　　 眾所周知，去年財政部出臺了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)簡稱92號文，各地PPP模式收緊，不少項目正清退。

　　 濟邦咨詢張燎分析稱，湖南的文件主要是對財金92號文和財預(yù)87號文核心要求的轉(zhuǎn)達，套了一個負面清單的說法，并無全新的規(guī)定和認定標(biāo)準(zhǔn)，寫文的可能不甚嚴謹，看文件的人有些過度解讀。

　　 目前，我國的PPP項目主要包括三種類型：使用者付費、政府付費和可行性缺口補貼等三類模式。國家PPP項目庫里，大量PPP項目都是政府付費型項目，而過去評選的PPP示范項目很多也是完全由政府付費型的。

　　 事實上，PPP 在我國不是什么新鮮的東西，以收費高速公路和供水等BOT項目為代表的PPP已有20多年歷史，這輪PPP主要是從使用者付費項目拓展到政府付費和可行性缺口補貼的模式，使無現(xiàn)金流來源的項目也具備了采用PPP模式，使得PPP這種模式可以多行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用，從而有了這一輪PPP的快速發(fā)展。

　　 但是，我國PPP在快速發(fā)展過程中，也積累了地方債務(wù)的風(fēng)險，一些不規(guī)范的PPP項目成為新的地方債務(wù)的來源之一。92號文之后，我國的PPP模式從大力推廣開始全面收緊，一些地方對可能增加政府債務(wù)的項目一律不再采用PPP模式了，湖南對PPP政府付費項目嚴管也并不是沒有來由。

　　 不過，不少行業(yè)人士認為，這輪PPP的快速發(fā)展主要得益于政府付費型PPP的發(fā)展，包括PPP的起源地英國的公路項目都是PPP的。

　　 國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平向PPP頭條表示，英國人干的PPP/ PFI項目基本都是政府付費的，其甚至有的收費高速公路PPP項目也搞成了政府付費。但受2017年財政部92號文的影響，有的地方卻走向了另外一個極端，把政府付費作為項目不能選擇PPP模式的主要依據(jù)，居然連運用PPP模式應(yīng)該遵循的基本原則都拋棄了。

　　 PPP行業(yè)資深專家王強在行業(yè)微信群表示，這輪PPP最大的貢獻是政府付費，英國就是這樣子的。但是我們只學(xué)了半吊子，風(fēng)吹草動，自己先塌了。“沒有政府付費，何來PPP?”

　　 發(fā)改委、財政部PPP雙庫專家連國棟認為，現(xiàn)在政策多變，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的瘤疾沒有絲毫的悔改，幾十年了拿來主義的狀況也沒有改觀，對任何事物，或者是PPP，政策的制定者只是有選擇的選擇最有利于我的解讀，對于負面甚至是其他的影響都不在涉及;政策多變，短視性、部門性、短期性的任性政策出臺較多，而對于政策本身的、內(nèi)在的長遠發(fā)展考慮不足;且政策的出臺，沒有明確的執(zhí)行指導(dǎo)意見，導(dǎo)致任意解讀，甚至是過渡解讀的狀況比比皆是。

　　 張燎認為，政府付費的PPP能不能干?92號文及之前財政部分管副部長史耀斌都談的很明確：可以做，但要審慎，意思是控制量和標(biāo)準(zhǔn)。有些地方政府和財政部門理解不到位，認為政府付費的項目不能做，這種誤解可能存在。但國家部委的政策標(biāo)準(zhǔn)是明確的，并沒有錯，有些地方可能把簡單的事扯復(fù)雜了。

　　 金準(zhǔn)咨詢表示，規(guī)范透明的PPP操作正是有效改善公共產(chǎn)品供給績效和防控地方債務(wù)的工具，關(guān)鍵在于真正物有所值評估的項目篩選和嚴格績效付費的財政預(yù)算支出，而不是因噎廢食的僅憑項目是否完全由政府付費而禁用PPP模式。　

　　 為貫徹落實黨的十九大關(guān)于堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的決策部署，有效防控政府性債務(wù)風(fēng)險，湖南省財政廳近日(2月13日)出臺了《關(guān)于實施PPP和政府購買服務(wù)負面清單管理的通知》(湘財債管〔2018〕7號，以下簡稱通知)，相關(guān)負責(zé)人對此進行了政策解讀：

　　 一、《通知》出臺的背景是什么?

　　 答：《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕76號)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)印發(fā)后，各地政府穩(wěn)步推進政府和社會資本合作(PPP)及政府購買服務(wù)工作，完善財政投入及管理方式，加快政府職能轉(zhuǎn)變，取得了很大的成績。但個別地區(qū)利用不規(guī)范的PPP項目或利用政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債融資，擴大了債務(wù)規(guī)模，增加了債務(wù)風(fēng)險。

　　 黨中央、國務(wù)院對于政府債務(wù)問題歷來高度重視。十九大報告指出，要堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn);習(xí)近平總書記在全國金融工作會議上強調(diào)，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務(wù)增量,終身問責(zé),倒查責(zé)任。2017年以來，財政部等部委密集出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號，以下簡稱50號文)、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號，以下簡稱87號文)、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號，以下簡稱92號文)等系列文件，對PPP和政府購買服務(wù)等行為作了進一步規(guī)范，嚴禁利用PPP和政府購買服務(wù)行為變相舉債融資。

　　 湖南省委、省政府一直高度重視并不斷加強政府債務(wù)管理工作，嚴格規(guī)范違法違規(guī)舉債行為。此次湖南省財政廳經(jīng)省人民政府同意出臺《通知》，是貫徹落實十九大關(guān)于堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的決策部署，是以“一看就懂、簡便易行”的方式對中央50號文、87號文和92號文等相關(guān)政策文件的落實和細化，旨在嚴格“糾偏”、嚴厲“糾錯”、嚴肅“糾風(fēng)”，保障我省PPP和政府購買服務(wù)行為的規(guī)范、有序、健康發(fā)展，切實防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險。

　　 二、《通知》主要內(nèi)容是什么?

　　 答：《通知》對PPP和政府購買服務(wù)列出了負面清單，都是基于中央文件規(guī)定并結(jié)合我省實際的進一步細化。例如：

　　 對于PPP模式，《通知》規(guī)定應(yīng)當(dāng)用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目;并進一步明確，對于不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、政府不負有提供義務(wù)等5種類型，不得運用PPP模式。這與中央92號文中“不適宜采用PPP模式實施：不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的;因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的;僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的”等規(guī)定是一致的。

　　 對于政府購買服務(wù)方式，《通知》根據(jù)中央87號文，規(guī)定應(yīng)嚴格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項，必須堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)的原則，不得在沒有落實預(yù)算資金的前提下，通過承諾付費等方式安排社會力量和事業(yè)單位提供服務(wù)。《通知》嚴禁各級政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，嚴禁就政府購買服務(wù)事項以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供融資擔(dān)保。《通知》進一步明確，對于不屬于政府職能、財政沒有安排預(yù)算的情形等7種類型，不得采用政府購買服務(wù)方式。

　　 《通知》最后要求各級各部門嚴格執(zhí)行負面清單規(guī)定，由省里組織相關(guān)部門對PPP和政府購買服務(wù)行為開展督查，對文件下發(fā)后違反負面清單規(guī)定的，責(zé)令改正并扣除政府績效考核分;對于變相舉債和違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，問責(zé)一起，并依法依規(guī)追究有關(guān)人員責(zé)任。

　　 三、《通知》出臺的目的是什么?

　　 答：近年來，個別地區(qū)存在假借PPP和政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債融資行為，《通知》出臺的目的正是在于規(guī)范今后我省PPP和政府購買服務(wù)工作，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解重大風(fēng)險，從長遠來看更有利于優(yōu)化我省經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和政府職能轉(zhuǎn)變。我們支持和鼓勵各地政府依法合規(guī)推動PPP模式、堅持正確的政府購買服務(wù)改革方向。同時我們注意新老轉(zhuǎn)換之間的順利銜接。對于符合法律法規(guī)和政策規(guī)范的“真PPP”及政府購買服務(wù)項目，我們支持各地政府繼續(xù)推動和落實;對于不合法不合規(guī)的“假PPP”及政府購買服務(wù)項目，我們要求必須按照法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定切實整改。

　　 四、將一些領(lǐng)域PPP項目和政府購買服務(wù)項目列入負面清單，對市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有什么影響?

　　 答：《通知》對于PPP和政府購買服務(wù)設(shè)立負面清單，不是叫停PPP模式和政府購買服務(wù)行為，更不是停止市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是根據(jù)中央規(guī)定規(guī)范有序地推進PPP和政府購買服務(wù)行為，防范和化解重大風(fēng)險。因此，我們一定要樹立正確的政績觀、發(fā)展觀，不能不計成本、不切實際去搞建設(shè)，而是推動經(jīng)濟高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，切實保障和改善民生。對于貧困地區(qū)，我們還將繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，加大各方面資金投入力度，堅決貫徹落實中央決策部署，統(tǒng)籌打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧和污染防治攻堅戰(zhàn)。

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