PPP缺少“財承”就像汽車沒有剎車

發布日期：2017-12-18來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 物有所值是PPP的核心理念，通俗來講，就是要找到一個能少花錢、多辦事、辦好事的機制和模式，根本目的就是提質增效。

　　 2013年以來，財政部會同其他部門，按照黨中央國務院的部署，把PPP從過去簡單作為政府一種市場化投融資手段，全面提升為一項公共服務市場化社會化供給體制機制變革，核心是放寬準入、打破壟斷、引進競爭、鼓勵創新、增加新動能。PPP改革是全面深化改革、供給側結構性改革和國家治理現代化的一部分，這是基本的定位。

　　 三年改革成效超過預期，取得了三個方面階段性成果：

　　 一是集法律、政策、指南、合同、標準五位一體制度體系初步建立，基本做到了改革路徑明確、流程明晰、標準可控，具有可操作、可執行和可延展性。按照“堅持理論和制度自信”的精神，在借鑒國際成熟經驗的基礎上，立足我國國情和改革轉型特點，探索建立了既具有鮮明中國特色、又兼顧國際通用性的制度框架體系，改變了國內歷史形成的分散分治局面，逐步走上了統一頂層設計、整體系統協調推進改革的軌道。我國這套創新制度體系已受到國際社會廣泛關注，并將在我國參與國際規則治理和“一帶一路”建設中發揮積極作用。

　　 二是全國統一的PPP大市場格局初步形成。PPP改革統一、規范、標準、透明化建設，加快了生產要素流動和優化配置，促進了全國PPP統一大市場的建設。截至2017年6月底，財政部全國PPP綜合信息平臺已收錄項目1.3萬個，計劃投資額16.3萬億元，已落地項目投資額3.3萬億元，覆蓋19行業。從規模、廣度、深度和影響力來講，中國市場已是全球最大的PPP市場。

　　 三是PPP改革牽引作用初步顯現。在全面深化改革初級階段，PPP改革作為一項綜合性的政府與市場合作改革，在各項配套政策改革不能完全支撐的情況下，只能按照問題導向和結果導向先行先試，率先闖出一條路來。改革實踐成果證明，PPP改革直接、間接地促進了行政體制、財政體制和投融資體制等改革，牽引示范作用明顯。比如，把政府在PPP合同中的支出責任納入年度預算和中期財政規劃，與預算管理銜接，防止“新官不理舊賬”，打消社會資本對政府換人換屆的顧慮，在機制上讓社會資本長期投資有信心。又如，PPP全生命周期標準化和公開透明管理，讓普通老百姓在公共服務領域有渠道和手段行使參與權、監督權和發言權，推動形成了政府、市場和社會公眾三方共商共建共贏的局面。再如，基于結果導向的績效付費機制，促進了區域、流域集約化項目創新和企業一體化戰略轉型，催生了新模式、新業態。

　　 PPP改革取得了階段性成果，但也面臨巨大挑戰。

　　 第一，就PPP本身來說，要發展必須要按規律辦事，必須做真PPP項目。現在，PPP市場發展起來了，但是也出現一些亂象。比如一些地方政府依然把PPP當做一種簡單的融資手段，對項目債務責任大包大攬，違反預算法，風險分配機制形同虛設。沒有風險分配怎么能做到權責明晰?怎么能做到讓專業的人做專業的事?怎么能做到讓投資者對結果負責?

　　 第二，PPP是一項積極財政政策，但是積極財政政策是有度的，就像一輛車，如果沒有剎車將是多么危險。所以，在PPP制度設計中，對財政支出責任有一個10%的總量控制政策。但在實際操作中，一些地方變相逃避管理。前一段時間，為了規范地方政府融資行為，財政部聯合相關部委下發了“50號文”和“87號文”，再次重申了規矩，堅決禁止歪門斜路，防止出現新的債務風險。當然，“財政承受能力評估”這個籠頭的管理也需要適時調整。

　　 積極財政政策必須是可控的、有效率的、可持續的，不是無度無序的簡單刺激。2008年以來形成的地方債務風險正在逐步消化，我們絕不能再無度增加新的“傷疤”。希望社會資本、地方政府、金融機構對不規范的融資不要再抱任何幻想，國家對預算法的維護，對金融風險防控的態度是堅定的，而且力度會越來越大，所以大家要做“真PPP”，這樣才會有一個持續興旺的PPP市場。

　　 對PPP改革下一步動向，我在這里講五個具體問題。

　　 第一，一定要充分認識物有所值評價的重要意義。為什么要搞PPP改革?PPP的價值取向是什么?其核心點就是物有所值，通俗來講，就是我們要找到一個能少花錢、多辦事、辦好事的機制和模式，根本目的就是提質增效。物有所值既是價值觀，也是一種評估方法。我們通過物有所值評價才能比較出傳統方式與新模式誰更經濟、誰更優化。雖然物有所值的評估方法還在不斷豐富完善，但并不影響它已成為國際政府采購政策的一種主流趨勢。如果我們的PPP法規政策中沒有物有所值評價這一項，就說明我們還停留在初級發展階段，沒有把經濟發展和投資的質量和效率放在第一位。要推動經濟提質增效，不管是政府側還是市場側，都需要新的機制、新的政策和新的工具來操作和評估。

　　 第二，要加強和細化財政承受能力論證工作。“財承”承擔著防范財政金融風險的重任，因此無論哪種付費機制的項目，它都不可或缺，是一項必須要做實、做細、做好的工作。

　　 第三，加強合同管理。合同是PPP項目管理的基礎和基石，是規范約束政府方與社會資本方權利義務的最基本的法律文件，雙方都要有法治規矩、契約意識。在PPP模式治理架構中，民商法是基礎，政府方首先是合同的一方，應該帶頭遵法履約。

　　 第四，必須堅持按績效付費。如果我們不能做到按績效付費，就不能使社會資本在合同中的責任與權利相匹配，就不能從機制上解決“豆腐渣”、超預算等問題，那么全生命周期管理就是一句空話。

　　 第五，做好公開透明管理。公開是最好的管理，公共服務是老百姓的事，政府是人民的服務員，社會資本是公共服務的提供者。老百姓的事就要公開辦，讓老百姓參與。因此我們在PPP項目管理中倡導全過程公開，除國家機密和一些依法不能公開的商業秘密、個人隱私外，要把規劃、實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、采購活動、合同、績效付費標準等逐步全部公開。

　　 (作者：財政部PPP中心主任 焦小平,摘自2017年7月22日作者在上海2017中國PPP投資創新論壇上的講話)

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