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近日，財政部印發了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號，以下簡稱《通知》)。就此，財政部有關負責人對《通知》進行了解讀。
一、《通知》出臺的背景是什么?
自2013年底，國家大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式以來，經過各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明顯進展，市場環境逐步優化，項目落地不斷加快，為穩增長、促改革、惠民生發揮了重要作用。但發展過程中，一些地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務風險。今年以來，黨中央、國務院要求將防風險放在突出重要位置，全國金融工作會議和國務院常務會議均對防控地方政府隱性債務風險，糾正PPP中的不規范行為作出了明確部署。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，此前財政部已會同有關部門印發了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)，對借PPP變相舉債融資的行為予以嚴禁。在此基礎上，為進一步糾正PPP泛化濫用現象，我們起草了《通知》，旨在以PPP綜合信息平臺項目庫(以下簡稱“項目庫”)管理為抓手，進一步規范PPP項目運作，推動PPP回歸創新公共服務供給機制的本源，促進PPP事業可持續發展。
二、《通知》的主要內容是什么?
《通知》提出了規范項目庫管理的三大舉措：一是實行分類管理。將項目庫按階段分為儲備清單和項目管理庫，儲備清單內的項目重點用于孵化和推介，項目管理庫內的項目要接受嚴格監管，確保全生命周期規范運作。二是統一新項目入庫標準。明確不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制的項目不得入庫，提升入庫項目質量。明確下一步政策方向，即優先支持通過PPP模式盤活存量公共資產，審慎開展政府付費項目，防止財政支出過快增長，突破財政承受能力上限。三是組織開展已入庫項目集中清理。組織各地財政部門將操作不規范、實施條件不具備、信息不完善的項目清理出庫，推動各地建立健全專人負責、持續跟蹤、動態調整的常態化管理機制，提升項目庫信息質量和管理水平。
三、《通知》在加強PPP項目績效管理方面作出了哪些具體規定?
為貫徹PPP以運營為核心、以績效為導向的理念，推動PPP項目由重建設向重運營轉變，確保項目長期穩定運行，《通知》在推動項目建立按效付費機制方面采取了以下舉措：
一是要求政府付費與項目績效考核結果掛鉤，強化項目產出績效對社會資本回報的激勵約束效果，防止政府對項目各項支出承擔無條件的支付義務，使PPP異化為拉長版BT。
二是要求政府承擔的項目建設成本與運營成本均應根據績效考核結果進行支付，且建設成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應支付”的名義，提前鎖定政府對建設成本的無條件支付義務，弱化項目運營績效考核的約束力。
三是要求政府付費應在項目合作期內連續、平滑安排，防止為多上項目將財政支出責任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導致代際失衡，同時也防止將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現早期退出。
四、《通知》在規范PPP項目融資管理方面提出了哪些要求?
針對當前部分PPP項目融資不到位、開工落地難，以及社會資本未實際出資或未按規定足額出資，推高項目杠桿率，降低項目公司風險抵御能力的問題，《通知》在加強項目融資管理方面采取了以下舉措：
一是要求社會資本按合同約定落實項目債權融資義務，防止項目因融資不能及時足額到位而擱置甚至失敗。
二是要求政府和社會資本雙方均應嚴格執行國家關于固定資產投資項目資本金管理的有關規定，按時足額繳納項目資本金，不得以債務性資金充當資本金，防止因資本金“空心化”，導致社會資本長期運營責任的“虛化”，加劇重建設、輕運營現象。
三是要求社會資本的股份不得由第三方代持，遏制當前部分社會資本中選后自行指定其關聯企業、子公司、基金等第三方代為履行出資義務，以及部分聯合體參與方只承攬項目施工或設計任務、不實際出資入股等不規范操作現象，確保社會資本選擇程序的嚴肅性、公正性，夯實社會資本的投資建設運營責任。
五、項目庫清理如何組織實施?有何時限要求?
《通知》規定，由各省級財政部門統一部署轄內市、區、縣財政部門開展入庫項目集中清理工作，財政部PPP中心負責開展財政部PPP示范項目的清理工作。
集中清理的完成時限是2018年3月31日。對于逾期未完成清理工作的地區，由財政部PPP中心指導并督促其于30日內完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區新項目入庫直至整改完成。
六、如何看待《通知》出臺的作用和影響?
《通知》的出臺，旨在糾正當前PPP項目實施過程中出現的走偏、變異問題，進一步提高項目庫入庫項目質量和信息公開有效性，更好地接受社會監督。一些本不適宜采用PPP模式實施的項目退庫，有利于正本清源，促進PPP項目的有序推進和公共資源的有效配置。一些項目按照要求完善后，將更加規范、更加透明，有助于項目的全生命周期管理。長遠看，項目庫有進有退，將促使各參與方更加注重規范運作和項目管理，有利于防范和控制風險，增強市場信心，促進PPP事業長期可持續發展。
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