特快獨家 | 專家解讀：財政部規范PPP綜合信息平臺項目庫管理通知

發布日期：2017-11-17來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 財政部辦公廳11月10日印發《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號，以下簡稱《通知》)，要求統一認識，分類施策，嚴格管理，堅決遏制隱性債務風險增量，進一步規范政府和社會資本合作(PPP)項目運作，著力推動PPP回歸公共服務創新供給機制的本源，促進實現公共服務提質增效目標，夯實PPP可持續發展的基礎。中國投資咨詢有限責任公司的幾位專家在第一時間對該《通知》進行了解讀。

　　 中國投資咨詢有限責任公司產業咨詢與投資事業部總經理楊寧認為，該通知針對已入庫項目提出了一系列新的管理要求，力爭在項目前期即進行嚴格控制：

　　 1.已入庫項目分類施策。通知提出將項目庫進行分類管理，項目所處階段不同，將分別進入不同的類別，并按照各自類別的工作重點予以管理。此舉體現了財政部對PPP項目的深刻理解，可在加快PPP項目落地進程的同時，規范項目運作。

　　 2.新入庫項目嚴格把關。通知針對PPP近年發展過程中在項目類別、項目性質、項目內容、項目前期工作、項目結構設計、項目績效考核等方面出現的問題進行了列舉，并表明了“不宜采用PPP模式的態度”。

　　 3.不合格項目集中清退。通知要求對已入庫項目進行集中清理，對流程不規范、推進無進展、結構不合規、采購流程不合理、公布信息不合規、不完整的項目予以清退，同時重點提出了項目落地投融資的相關問題，強調項目資本金足額、合規到位，政府不得違規舉債擔保。

　　 4.實施組織系統完備。通知明確了此次管理事宜的主體、機制、時限及逾期的處理措施，形成完整的處理體系，體現了財政部對此次管理的預期與決心。

　　 通讀全文，不難看出財政部對PPP項目規范發展的高標準、嚴要求，即在識別階段要求嚴格篩選，在準備階段要求項目結構設計合理，在采購階段要求公平競爭。主管部門力爭通過全流程的規范要求護航PPP項目從“起飛期”順利過渡到“平飛期”，以期最終實現“PPP之樹在中國能夠常青”的遠大目標。

　　 中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部咨詢總監吳赟認為：被業內稱為“史上最嚴”的文件出臺，我認為主要從“存量”和“新增”兩個角度對PPP項目庫內或即將入庫的項目提出規范性的要求。全國PPP綜合信息平臺項目庫，一直被行業內認為是最權威的項目信息統計和收集平臺。多家金融機構在發放貸款時直接將項目貸款的發放與入庫進行掛鉤。截止2017年9月底全國入庫項目已有14220個，投資額17.8萬億元。從項目庫建立伊始就強調實行“能進能出”的調整機制，但一直未明確實際調整標準。此次規范的提出對于未達到標準，適用退出的要求作了明確。同時明確了項目管理責任主體，要求省級財政部門做好項目審查和清理。對于新增項目要求中，最引起業內討論的是“項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”不適合入庫，30%這一比例的提出或將帶來多個方面影響，項目可用性付費是否能覆蓋金融機構融資額?計算基礎僅是建設靜態成本還是期間所以可用性服務費?這些問題都有待于我們從業人員去沿著最規范文件去執行解答。

　　 中國投資咨詢有限責任公司南京辦事處主任王小文認為，《通知》主要涵蓋以下幾點重要內容：

　　 1.注重激勵相容機制。文件規定“項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”不得入庫。這是我國首次以政策文件的形式，明確規定了可用性付費與績效考核的掛鉤，并明確掛鉤比例。而對于已經入庫的PPP項目，存在不少可用性付費與績效考核沒有掛鉤的情形，文件對此沒有給出相應的規范措施。

　　 2.收緊政府付費類項目入庫。文件中規定“審慎開展政府付費類項目”，這是財政部文件中首次對政府付費類項目提出規范意見。“審慎”一詞意味著以后純政府付費類的PPP項目會越來越少。在純政府付費項目上配比一定的使用者付費，轉化為可行性缺口補助的PPP項目，將越來越成為常態。同時，具有穩定現金流的經營性項目，會優先采用PPP模式。

　　 3.強化項目資本金管理。文件規定“未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金”的PPP項目，將予以集中清退?；仡櫷跻闼鹃L在第三屆中國PPP融資論壇上的講話，提到 “資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金的項目，要予以剔除”，二者是一脈相承的，可以預見未來PPP項目資本金的管理將非常嚴格。

　　 4.優先支持存量項目。文件中提到優先支持存量項目，與國家發展改革委《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(發改投資〔2017〕1266號)不謀而合，可見支持存量項目采用PPP模式是財政部和國家發改委共同的政策導向，未來各地運用PPP模式盤活基礎設施存量資產、形成良性投資循環的項目，將受到關注和鼓勵。

　　 中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部咨詢總監彭程認為，《通知》進一步明確了PPP項目的運作規范和入庫標準，需要重點關注的主要有以下幾點：

　　 1.嚴控入庫標準，對部分指標進行了量化。除了再次提出對PPP項目的定性要求(如項目的公益性質等)和運作規范(如須進行兩評論證、不得采用BT形式、政府不得兜底等)以外，對項目的按效計費明確了必須建立績效考核付費機制，且項目建設成本實際與績效考核結果掛鉤部分占比應當不低于30%的要求。財政部對政府方為項目提供固定回報的行為予以限制，對社會資本建設運營能力提出更高要求。

　　 2.對管理項目庫的管理常態化。各級財政部門撥派專人持續、動態跟蹤項目庫中項目的論證、操作和信息申報情況，對不符PPP入庫標準的項目予以退庫清理，并對核查清理工作提出了具體工作計劃。實際工作中，也已有地方財政部門定期進行線上線下核查工作。

　　 財政部此次發文主要目的在于約束政府債務增量，防止PPP項目過濫化，同近年來降低地方政府債務風險，金融行業去杠桿的趨勢保持一致。結合日前江蘇省等地方政策對政府付費類項目的收緊，未來PPP項目應增加使用者付費要素，同時對政府補貼部分明確同績效掛鉤。此次發文會增強PPP行業的競爭性，篩選出更優質的PPP項目，使項目運作更接近PPP模式的設計初衷。

　　 中國投資咨詢有限責任公司內蒙古辦事主任荊博認為，該《通知》的核心在于提升項目庫中PPP項目的質量。

　　 1.嚴標準。基于近幾年推行PPP模式的經驗，以發現的問題作為制定標準的依據，規范準入門檻，強化內部管理;

　　 2.控風險。繼續控制政府融資風險，嚴防固化政府支出責任;

　　 3.重運營。明確PPP項目下一階段推進的方向，以盤活存量、加強運營管理為主，重建設輕運營的社會資本方將難以在PPP下半場獲得政策與資金的支持。

　　 中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部咨詢總監周偉認為，隨著各地PPP項目如火如荼地開展，各地PPP項目質量良莠不齊，財政部對于PPP綜合信息平臺項目庫的管理逐步加強。本次通知將是對各類PPP項目，甚至潛在社會資本的一場洗牌，具體表現在以下幾個方面：

　　 1.入庫標準更為嚴格，按效付費機制成為主角之一。《通知》中對項目入庫標準設置了更為嚴格的要求，尤其是對于建立按效付費機制方面標準更為詳細、明確。強調將建設成本進行績效考核，并且實際支出與績效考核結果掛鉤部分占比至少要到達30%。這意味著對于社會資本提供的PPP全生命周期服務提出了更高的要求，強調建設質量與運營質量的相輔相成關系，倒逼社會資本重視建設質量，有效降低社會資本謀求施工利潤而不重視建設質量的風險，規避固化財政支出責任等問題。

　　 2.已入庫項目重新洗牌，但與新項目入庫標準不同。已入庫項目也面臨較大的被清退風險，但與新項目入庫的標準差異較大：《通知》對已入庫項目規范運作程序要求更高，例如，不但要求開展物有所值評價和財政承受能力論證工作，對于評價方法和程序的規范性也進行了強調;但是對已入庫項目的按效付費機制并未作為清牌的必要條件。

　　 3.社會資本結構或發生較大轉變，更為符合推行PPP的初衷。《通知》的出臺或對參與PPP項目的社會資本結構帶來較大的影響。在更為嚴格的入庫和清退標準下，對于社會資本投融資、建設、運營全周期PPP項目的綜合實力提出了更高要求，未來參與PPP項目的社會資本將更加符合推行PPP的初衷。

　　 中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部咨詢總監周良儀及高級研究員張潔宇認為，《通知》明確嚴格新項目入庫標準，集中清理已入庫項目。

　　 此次針對PPP綜合信息平臺項目庫出臺的規范管理措施，主要著眼于防止PPP異化為新的融資平臺，遏制隱性債務風險增量?！锻ㄖ芬幎▽τ谖唇葱Ц顿M機制的新項目，以及構成違法違規舉債擔保的入庫項目將予以禁止入庫和清退，旨在掌控政府支出責任，減少地方債務風險。近年來，在中央政策促進和供給側改革的牽引下，地方政府和社會資本對投資PPP項目熱情高漲，我國PPP市場空前爆發，在短短4年內，迅速達到了17.8萬億的規模(數據截至2017年9月末)。但同時，部分地區也出現了PPP泛化濫用的現象，一些地方借PPP模式搞變相融資，不僅影響了國家推行PPP政策的效果，也增加了地方債務的風險隱患。

　　 《通知》規定，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目。目前項目庫14220個項目中，政府付費類項目4990個，占項目總數比例已超過1/3。該類項目中政府財政支出責任較重，其他項目也容易打著“PPP”名號，包裝成政府付費類項目。未來，將嚴格對政府付費類項目的審批，防止大批項目包裝成政府付費類PPP項目，造成基礎設施過度建設，減少未來地方財政債務風險。

　　 《通知》還規定將清理未按規定開展物有所值評價或財政承受能力論證(以下簡稱“兩評”)的，以及已開展兩評但評價方法和程序不符合規定的項目。物有所值評價是判斷一個項目是否采用PPP模式的決策依據，財政承受能力論證是防范財政風險的必要手段。部分PPP項目在“兩評”時，存在照搬模板、流于形式、論證步驟不嚴謹等問題。未來，將嚴格規范項目兩評，防止政府財政支出過高而造成的違約風險。

　　 《通知》的出臺不僅要遏制地方政府隱性債務風險，還對PPP項目規范提出了更高的要求，未來PPP行業將趨向規范化發展，競爭格局面臨重構，能否為PPP項目提供更加優質、規范的咨詢服務，成為未來PPP咨詢公司共同面對的課題。

　　 中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部咨詢總監朱磊認為：

　　 1.以項目“入庫”為抓手，規范PPP項目實施

　　 雖然財政部的綜合信息平臺項目庫最初定位于“收集、管理和發布PPP項目信息，保證項目實施公開透明”，但隨著社會資本方、金融機構以及社會公眾的認可和推崇，逐漸由PPP項目全生命周期信息公開平臺，逐漸提升為PPP項目“審核平臺”，未納入財政部綜合信息平臺項目庫的項目幾乎不可能取得金融機構的支持，更無法獲取社會資本方的青睞。因此，相較于原來“喊話”式的警告，《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)以項目“入庫”為抓手，則拿到了PPP項目規范化的命門。

　　 2.PPP進入準“核準制”時代

　　 根據《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，PPP項目的“一案兩論”、采購文件以及相關法律文件的審核主體均為本級政府及其組成部門，加之組織項目實質性審核難度較高，高質量較大，省級財政部門在辦理審核項目入庫時，多采用形式審核的方式，很少進行實質性審查;但要落實“財辦金〔2017〕92號”文的要求，各省級財政部門，必須組織專家對所有已入庫和待入庫的項目進行實質性審查，未能審核通過的項目恐難按PPP模式推進，這標志著PPP將正式進入準“核準制”時代。

　　 3.“PPP基金”面臨生死劫

　　 多數PPP投資的基金公司并不具備項目的建設運營能力，為了規避相關風險，多采用“明股實債”的方式進行投資;“50號文”和“87號文”發布后，以政府或政府平臺公司為回購主體的做法得到了遏制;這些基金逐步將回購主體轉向了央企、上市公司等財力雄厚的社會資本，用股東借款、明股實債的方式為社會資本方籌集項目資本金;而根據“財辦金〔2017〕92號”文第三條、第三款的規定“以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份”的項目未來將難以入庫，傳統債務型基金參與PPP模式的道路幾乎全被堵上，未來缺乏項目監管能力的“PPP基金”必將面臨生死劫。

　　 中國投資咨詢有限責任公司新疆辦事處主任高明認為，如果說《政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》是PPP綜合信息平臺建設的一個里程碑，那么財政部此次頒布的《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(以下簡稱“《通知》”)則可以說標志著我國PPP走入規范與嚴管的新時代。PPP朝著加強風險防控、追求長效機制、規范與有序發展的新方向邁進，開始從“起飛”向“平飛”實現轉型。

　　 此次《通知》體現的特色有以下幾點：

　　 新入庫已入庫雙重規范結合。并非“不溯及既往”，為了規范PPP項目的運作，《通知》不僅僅對今后入庫的新項目提出了嚴苛的標準，對已入庫但不規范的項目也提出了清理要求。

　　 標準清晰明晰化?！锻ㄖ穼π氯霂斓捻椖棵鞔_提出了“不適宜采用PPP模式實施”、“前期準備工作不到位”、“未建立按效付費機制”三種情形不得入庫，對已入庫項目提出“未按規定開展“兩個論證”、“不宜繼續采用PPP模式實施”、“不符合規范運作要求”、“構成違法違規舉債擔保”“未按規定進行信息公開”五種情形清理出庫，并在各情形中采用枚舉的方式，對不規范操作進行了列舉，對PPP實踐提供了更深的指導意義。

　　 重績效與考核。《通知》指出無論回報機制形式，只要是未建立按效付費機制的PPP項目一律禁止入庫;此外，對可用性付費參與績效考核首次做出了明確規定，提出項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的不得入庫要求。

　　 《通知》的特點可概括為“圍追堵截”四個字。“圍”，緊抓規范，立足有序; “追”，溯及既往，統一標準;“堵”，嚴格要求，明晰程序;“截”，梳理異化，去除隱患。

　　 中國投資咨詢有限責任公司風控法務部總經理王憶南認為，歷經3年多的快速發展，PPP行業進入平飛期，面對爆發式增長帶來的隱性風險，財政部于11月10日出臺了《通知》，該通知嚴格規范了新項目入庫標準，并對已入庫的項目提出了集中清理。

　　 就PPP發展中暴露的問題，尤其是哪些項目不適用PPP模式做出了明確的答復。在此筆者分析如下：

　　 嚴格新項目入庫標準

　　 1. 不適宜采用PPP模式實施。

　　 目前，全國范圍內呈現了PPP模式泛化的現象，部分地區地方政府將PPP模式簡單理解為政府融資方式，甚至將其運用到招商引資、商業地產開發等非公共服務領域。最終導致無法提高公共服務效能的同時，進一步加劇了地方政府債務風險。甚至一些地區，將單純的工程建設項目直接作為PPP項目，歪曲了PPP模式的初衷，違背了PPP模式以運營為根本的屬性。《通知》對以上行為進行了嚴格的限制。

　　 2. 前期準備工作不到位。

　　 PPP模式是提供公共服務的方式之一，但是除了PPP采購流程外，合法合規的PPP項目涉及其他各類前期準備工作，包括立項審批、國有資產的審批和評估等等。雖然PPP項目的前期工作與PPP項目采購流程的責任部門不盡相同，但是前期準備工作是PPP項目成立的必備條件。因此，缺少了前期準備工作的PPP項目是必然不符合入庫標準的。

　　 3.未建立按效付費機制。

　　 PPP模式的突出特點以及其先進性主要體現在績效考核機制上，只有通過合理地績效考核才能全面激勵并且約束社會資本的建設運營行為。而目前PPP業內，存在項目績效不與產出相掛鉤的現象。通知對此進行了具體的規制，包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的;政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的;項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任等。涉及以上行為的PPP項目都將不能入庫，這意味著未來入庫的PPP項目應當明確績效付費機制，付費機制將是連續、定期的。

　　 集中清理已入庫項目

　　 1. 未按規定開展“兩個論證”

　　 物有所值評價和財政可承受能力論證是PPP項目成立的重要前提條件，而以上論證所形成的報告也是PPP項目評估階段重要的項目資料。未經物有所值和財政可承受能力論證，則無法保證PPP模式是否比政府直接運營更經濟，也無法確保PPP項目的支出在當地政府的承受能力之內，不會造成政府債務的擴大化。因此兩個論證應該是所有PPP項目成立的先決條件，也在《通知》中予以了強調。

　　 2.不宜采用PPP模式實施

　　 通知中強調了入庫起一年內無任何實質性進展得項目將受到清理，這對于目前市場上存在的已簽署PPP項目合同而未按時設立項目公司，或項目公司資本金不能按時繳納，或者項目公司融資不到位而導致項目無法進展的現象進行了打擊，這將大大有利于PPP項目的有效推進。

　　 此外，《通知》對于在采購階段的PPP項目也設立了門檻，公開叫停已經進入采購階段但是以后年度財政承受能力已超過10%上限的PPP項目，為地方政府債務風險制造了減壓器。

　　 3.不符合規范運作要求的

　　 為了PPP行業行穩致遠地發展，規范化一直以來是業內秉持的原則之一。本次通知中提出的違規操作行為也是多個已頒布的規范性文件中所反復強調的：包括BT模式、歧視性條款、第三方代持社會資本方股份等等。這將更有利于回歸PPP模式的本質，即重視運營、鼓勵民營資本、倡導真實的股權投資。

　　 4. 構成違法違規舉債擔保

　　 伴隨著PPP行業的高速發展，明股實債、兜底擔保也成為了發展光環之下不容忽視的陰影，違規舉債擔保雖然能在短時間內促成項目，以政府承擔風險的方式讓利社會資本，但是從長遠來看，無疑是為PPP行業埋下了重大隱患，大大加重了政府的債務或隱性債務負擔。通知再次單列一節對于違規舉債行為進行了嚴厲打擊，也是為了保證PPP行業的持續穩定發展。

　　 5. 未按規定進行信息公開

　　 信息公開是保證PPP項目公平公正運作的基礎，但是信息公開也是有限公開。對于國家秘密、商業秘密、個人隱私和知識產權，可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定或損害公民、法人或其他組織合法權益的信息，應該按照相應法律法規的規定，予以嚴格保密。而對于不按時完整填寫信息的PPP項目也將作為本次清理的對象。

　　

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