實施PPP項目的制約因素及建議

發(fā)布日期：2017-11-02來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 公私合營(Public-Private-Partnerships,以下簡稱"PPP"),是指基于公共部門與私營部門信任,以優(yōu)勢互補、利益共享、風險分擔為前提,向公眾提供公共服務而建立的一種長期的合約關系。現階段我國PPP項目實踐仍處在探索階段,在項目實施中仍面臨不少制約因素。

　　 制約因素

　　 (一)缺乏相關配套制度保障與統(tǒng)籌,增加項目運作難度。我國PPP發(fā)展總體缺乏國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和法律制度。在項目實施中存在與現有法律法規(guī)的沖突以及相關部委間的行政沖突。例如,實踐中不少PPP項目違反《公司法》規(guī)定要求投資人承擔無限連帶責任,與成立項目公司進行風險隔離的基本精神相違背。社會資本與政府簽訂的特許經營合同發(fā)生爭議時能否申請仲裁或提起民事訴訟,在《行政訴訟法》和財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》中有不同規(guī)定。財政部和發(fā)改委分別出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南》和《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》中對PPP合同指南存在沖突或不同解釋。

　　 (二)第三方專業(yè)評估不足,決策缺乏科學依據。PPP項目的方案設計非常復雜,涉及多個領域,項目可行性評估與財政承受能力論證具有很強的專業(yè)性,需要專業(yè)的第三方機構進行論證評估,而當前技術、法律、財務等相關機構的缺失,使得項目大多缺乏充分評估,政府簽約方專業(yè)人才資源缺乏,難以保證項目規(guī)劃和決策的科學性。例如,某市污水處理廠BOT項目中,公共部門在確定項目收益率時,相關論證不充分,將項目收益率定在8.5%,對其他因素考慮不完全,在項目實施中可能增加政府成本。

　　 (三)契約精神欠缺,阻礙PPP項目發(fā)展。公共部門失信行為是影響PPP項目實施效果的原因之一。據調研了解,政府為了吸引資金降低短期融資壓力,經常會作出超出能力的承諾,而后又不履行或拒絕履行合同約定,契約精神欠缺,給PPP項目帶來不利影響。以某市一新區(qū)管委會引入民營企業(yè)聯(lián)合修建道路建設項目為例,公共部門在無任何解釋的情況下,將本該30日完成的審計決策拖延了近3年,使項目公司無法按照約定及時收回投資。且在后期的爭議過程中,公共部門不顧協(xié)議約定以及事實情況,故意設置障礙,導致社會資本參與的熱情和程度大大減弱。

　　 (四)成熟盈利模式尚在探索,各方參與度有待提高。社會資本參與度不高主要體現在:一是當前政府推出的多數PPP項目并非社會資本期望介入的低風險、高收益的優(yōu)質項目,社會資本可選項目較少。二是PPP項目大多帶有公益性質因而收益率普遍不高,加之現金流估算受政策不確定性影響較大,制約社會資本的參與積極性。

　　 金融機構參與度不高的主要原因:一是當前PPP項目管理模式缺乏具體的操作指引和指導建議,金融機構介入PPP項目難度大。二是商業(yè)銀行仍然依靠抵押品、擔保品來確保資產質量,尤其是在政府項目上,大多簡單依靠政府承諾函或土地抵押等的做法,難以適應銀行現有貸款審批和風險管控機制。三是法律法規(guī)、風險分擔機制缺失,使得金融機構需要承擔較大的風險因而對PPP項目融資多持觀望態(tài)度。

　　 政策建議

　　 (一)健全完善PPP項目相關制度,規(guī)范項目發(fā)展。一是盡快出臺PPP的上位法,規(guī)范PPP項目發(fā)展,將重點放在程序方面,制定全面的規(guī)則與標準體系,形成公開透明、清晰有效的政策制度環(huán)境。二是健全PPP項目的評估論證機制,積極引入第三方專業(yè)評估機構,從最初的項目設計到融資結束,根據PPP項目的融資成本、預期收益、市場前景及成功經驗等內容,對項目進行風險識別和整體評估,包括定價機制、運營成本、風險分擔等要素,提升項目規(guī)劃和決策的科學性。同時,推動建立有公信力的地方政府信用評價體系,增強地方政府的法律意識、契約意識和市場意識,避免失信行為。

　　 (二)發(fā)揮公共部門職能作用,建立公平合理的合作機制。政府一方面應將風險小、投資收益高的優(yōu)質項目推給社會資本,從而提高社會資本參與PPP項目的積極性和主動性。同時學習利用私營部門的生產與管理技術方面的優(yōu)勢,提高公共物品的供給效率。另一方面,需著重完善包括風險分擔、利益分享等方面的配套機制,強化包括安全、服務、環(huán)保等內容的項目監(jiān)管。

　　 (三)針對PPP項目特征,創(chuàng)新金融產品與服務。一是發(fā)改委、財政部以及金融監(jiān)管部門等要加強PPP項目與融資機構的對接。二是商業(yè)銀行可以采用資產證券化和項目收益?zhèn)葎?chuàng)新融資工具,或利用產業(yè)基金、信托等通道對接PPP項目的融資需求,還應嘗試主要靠收費權、合同預期收益、保險權益轉讓及直接介入權等綜合增信擔保措施,根據融資項目風險實現差異化定價。三是證券公司可以通過提供IPO保薦、并購融資等投行業(yè)務及資產證券化、資管計劃、另類投資等方式介入,為PPP項目提供多渠道的融資路徑。四是保險公司可開發(fā)信用險種為PPP項目的履約風險和營運風險承保,適時推進險資參與PPP基金的長期投資。

【相關閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯(lián)合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)