兩份重要文件相繼出臺 PPP項目中政府履約行為將受到約束

發布日期：2016-07-27來源： 中國經濟時報 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本報記者 徐蔚冰

　　近日，黨中央國務院發布《關于深化投融資體制改革的意見》以下簡稱《意見》，明確要改善企業投資管理，充分激發社會投資的動力和活力。據國家 發展改革委介紹，這份《意見》是我國當前和今后一個時期投融資領域推進供給側結構性改革的頂層設計，是在新起點上縱深推進投融資體制改革的綱領性文件，是 經濟新常態下發揮投資作用的重要遵循。貫徹落實好《意見》，既利當前又利長遠，將對穩增長、調結構、惠民生發揮重要作用。

　　《意見》在特許經營和PPP領域也釋放出重大政策信號。首先，對企業投資趨寬，而對政府投資趨嚴。對于經營性的特許經營或PPP項目而言，政府 方出資可能會趨緊。其次，特許經營和PPP項目比較頭疼的融資問題將有望緩解，而信息公開、項目監管等環節則會逐步走上軌道。第三，特許經營模式不會退出 歷史舞臺，最大的可能是與政府購買服務并列成為PPP廣義　的兩類主要模式，并分別適用于不同性質的項目。

　　國家發展改革委相關負責人表示，當前最重要的任務就是要把《意見》認真地貫徹和落實。為此，國家發展改革委將會同有關部門和地方進一步制定具體 的分工意見，明確有關部門和地方的責任、任務以及成果形式和完成時效。同時督促各地方抓緊落實工作，特別是地方要結合本地區的實際制定貫徹落實意見，力爭 盡快完成各項改革任務。

　　與此同時，財政部《PPP項目財政管理辦法》以下稱《辦法》　也于本月進入征求意見階段，《辦法》針對PPP模式推進以來，社會資本所關心和擔憂的地方政府信用問題，提出政府不履約將被扣款。

　　那么，這兩份文件對化解PPP模式現存問題將產生多大作用?

　　據悉，《辦法》提出，地方政府信用將成為政策關注重點，政策已明確將PPP支出納入預算管理，如地方政府不履約，上級財政將直接從相關資金中代扣并支付。

　　事實上，圍繞PPP項目，從去年起，相關政策就陸續推出，使地方政府財政可承受能力評價和項目識別評估得到完善。而隨著PPP項目支出被納入地方財政預算，地方政府的履約行為也逐漸受到約束。

　　最受關注的政策文件是2015年4月財政部印發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(以下簡稱《指引》)，其最大的亮點在于將PPP資金納入預算管理，規范不顧實際財力、盲目上PPP項目的地方政府。

　　按照《指引》要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

　　據業內人士分析，PPP項目占公共預算比例不超過10%，是一個相對合理的區間。比之前《指引》(征求意見稿)規定的5%比例有所提高，給了各地政府一定的裁量權。

　　目前，PPP相關操作的指導性文件已經基本系統化，PPP運作的基本規范性文件也已經逐漸成型。財政部正在其PPP示范項目中，實踐這些政策規定，并通過建立基金庫等方式，推動更多項目落地。

　　而本月進入征求意見階段的《辦法》，其主要內容是地方政府不履約時的扣款機制和將PPP支出納入預算管理，以保障PPP項目合同中的地方政府履約能力，解決地方政府信用問題，讓社會資本減少對政府信用心存芥蒂。

　　據了解，《辦法》要求每年7月底之前，行業主管部門應按照當年PPP項目合同約定，結合本年度預算執行情況、支出績效評價結構等，預算下一年度 應納入預算的PPP項目收支數額。同時，上級財政部門應當督促下級財政部門嚴格履行PPP合同。沒有及時足額向社會資本支付政府付費或者提供補貼的，按照 合同約定依法辦理。經法院判決后仍不執行的，由上級財政直接從相關資金中代扣，并支付至項目公司或社會資本。

　　《辦法》對地方政府PPP項目支付的約束，利好契約精神建設，直擊目前痛點。但相關專家指出，不要將對支付約束變成PPP的剛性兌付，項目前期是否跟上、后面績效考核是否到位，都應務實地與支付約束相結合，否則可能加劇地方債務的擴大。

　　此外，針對我國目前民間投資下滑嚴重，而在PPP項目中，不少業內人士反映“國進民退”現象有趨于嚴重的態勢，如國企正成為PPP項目的主要推 動者，國企在訂單獲取、項目融資、項目落地等多角度競爭優勢顯著，尤其在大型項目上更是如此，而這勢必造成有的項目民間資本想進卻進不去，有的項目缺乏有 效的機制保障民營企業投資收益，民間資本因此持幣觀望，導致民間投資在環保等行業下滑的局面。這些問題將如何解決在《辦法》中也得到了體現，其采購條件中 規定要依法擇優選擇合作伙伴，不得以不合理的條件對合作方實行差別待遇或者歧視待遇。要積極鼓勵民營企業、中小企業參與，依法允許外資企業參與。同時， 《辦法》對低價競爭和信息公開也高度關注。

　　事實上，在《辦法》和《意見》出臺前，決策層的不少文件和動作已經說明其關注到了投資“國進民退”、市場公平競爭等問題。比如，今年5月國務院 辦公廳要求對促進民間投資政策落實情況開展專項督查。其中，重點督查是否存在市場反映的民間資本準入門檻高、困難多、阻力大等問題以及是否存在民間投資不 能享受與其他企業同等的財政補助、土地供應、貸款貼息、用水用電用氣用熱價格等問題，營造公平競爭的投資環境。

　　專家指出，在PPP等模式各項制度逐步完善的進程中，是可以期待程序公平的，但更重要的還是依靠企業自身實力。在充分的市場競爭下，民營企業可 以占有PPP項目的一席之地。國企可與民企形成生態合作關系，國企找到有效率的民企參與項目，能夠提升整體的服務，將項目機會和合作共贏最大化，所以有實 力的民企依然會獲得PPP項目應得的部分。

　　因此，《意見》提出，金融機構以適當方式依法持有企業股權的試點，有助于小微企業、創業企業等輕資產企業從銀行拓展融資渠道。

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