李克強定調PPP領域兩法合一 國務院法制辦牽頭

發布日期：2016-07-13來源：一財網編輯：宋珍珍

[摘要]

　　困擾外界的政府和社會資本合作(PPP)領域的兩部正在起草的法律，終于被明確合二為一。

　　7 月7日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，聽取PPP模式推廣情況匯報。中國政府網消息披露，上述匯報過程中，發改委和財政部兩個部門分別提請了 “特許經營立法”和“PPP立法”的意見，其中許多內容重復交叉，還有不少意見相左。法制辦負責人表示，應該統籌協調兩部門意見，推進單一法案的立法工作，為推廣PPP模式提供根本的法律保障。

　　李克強在上述會議上強調，“我們建設法治政府，國務院法制辦一定要超越部門利益。在起草相關法律法規條例過程中，既要充分聽取吸收相關部門的意見和建議，更要站在‘法治’的高度，超越于部門利益之上。在這一點上，法制辦必須要有權威，‘說了算’!”

　　李克強當即明確要求由國務院法制辦牽頭，加快推進相關立法進程，以更好的法治環境更大激發社會投資活力。

　　參與特許經營法起草的君合律師事務所合伙人劉世堅告訴《第一財經日報》記者，這是國務院首次強調PPP立法合二為一，之前學界、業界已經對此有很多討論，也達成了這一共識。PPP領域立法合二為一，將減少社會資本參與PPP項目的不確定性，也讓PPP實操問題可以在一部法律下解決，減少混亂。

　　劉世堅介紹，目前國家發改委牽頭聯合國務院法制辦、財政部等11個部委成立立法組，力推特許經營法，爭取在9月底前形成《中國基礎設施和公用事業特許經營法 (草案征求意見稿)》送審稿，按照立法程序上報國務院。而財政部在今年年初則起草了《政府和社會資本合作法(草案征求意見稿)》，即上述PPP立法。

　　不過，特許經營法和PPP立法這兩部正在起草中的法律，許多內容重復交叉，還有不少意見相左。

　　PPP專家、清華大學教授王守清告訴《第一財經日報》記者，從學術層面來看，兩部法律草案其實沒有本質差別。無非是PPP立法比特許經營法范圍更廣些，內容更具體些，兩個部門在PPP領域權力分配上更傾向自己的部門。

　　劉世堅告訴本報記者，兩部法律所體現的一些沖突，本質上是國家發改委和財政部兩個部門職責不同，對PPP的內涵外延的理解有所不同。

　　他舉例，比如財政部要求所有PPP項目都要做物有所值論證和財政可承受能力論證，而國家發改委并不否認這兩個論證，只是認為使用財政資金才需要做兩個論證。這些論證就涉及部門審批權力。在項目性質劃分方面，發改委更多地從規制特許經營項目去做，而財政部不怎么提特許經營。

　　上述國務院常務會議上，厘清了有關部門在PPP領域的職責。

　　劉世堅認為，一個PPP項目實施一般在10年以上，如果期間PPP領域出臺上述兩部法律且時間肯定不一，這會給投資者帶來很大不確定性，也讓投資者尤其是民間投資者不敢介入PPP項目。而且兩部法律有交叉和沖突，也讓投資者和地方無所適從。而兩部法律合二為一，然后進行體系性立法，則穩定了投資者預期，也讓 PPP項目更好地落地。

　　根據財政部PPP中心數據，截止2016年5月31日，全國各地PPP項目總數量為8644個，總投資需求約為10.42萬億元。不過，截至2016年4月13日，納入全國PPP綜合信息平臺的PPP項目的落地率約為21.7%，PPP項目落地難。

　　劉世堅建議，針對特許經營PPP項目和政府購買服務PPP項目進行立法，二法并一法，用一部法律規制兩類模式，在一法之下實行“雙軌制”管理。這一方面將解決特許經營與PPP的區別問題，一方面解決使用者付費與政府購買服務的區別問題，而且能夠有效覆蓋雙方交叉領域。

　　在立法推進方面，劉世堅認為，目前只有特許經營法進入了國家立法計劃，這一立法資源非常寶貴，應該抓緊這一時間窗口，凝聚各方共識來推進PPP立法。

　　王守清表示，目前兩法合一最難的是兩個部門如何妥協，包括法律名字、適用領域等。不過更關鍵的是，目前PPP模式推廣中遇到的普遍性問題，包括PPP法律救濟問題、土地問題、金融機構介入問題、投資者退出等問題。

　　目前全球各地PPP法律名稱不一。比如，中國臺灣稱為《促進民間參與公共建設法》，日本稱為《關于充分發揮民間事業者的活力來促進特別設施整備的臨時措施法》，韓國則為《社會基礎設施民間投資法》。

　　劉世堅建議，新法名稱可以考慮《中華人民共和國促進社會資本參與公共服務事業法》、《中華人民共和國促進民間資本參與公共服務事業法》或《基礎設施和公用事業投資促進法》等。

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