城投債：政策、發(fā)行回顧及未來展望

發(fā)布日期：2016-04-22來源：網(wǎng)絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　2014年新《預算法》和國發(fā)43號文出臺，要求規(guī)范地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺融資職能，一時之間，城投債“命運堪憂”。時至今日，有關(guān)城投債的具體政策又經(jīng)歷了哪些起伏和變化?一年多來，城投債的發(fā)行情況如何，有哪些新的特點?展望未來，城投債的預期前景如何?

　　(1)本文系統(tǒng)梳理了43號文以來，各監(jiān)管部門有關(guān)城投債政策的演變，包括國家發(fā)改委企業(yè)債政策、交易商協(xié)會有關(guān)債務融資工具的政策、中證登關(guān)于企業(yè)債回購政策等等，這些政策均呈現(xiàn)先緊后松的特點。

　　(2)2014年12月—2015年2月，城投債發(fā)行量急劇下滑，但隨著監(jiān)管部門相關(guān)政策的放松，自3月份開始，城投債發(fā)行量逐漸回升，2015年全年共計發(fā)行城投債1750只，發(fā)行規(guī)模17039.6億元，略低于2014年。2015年，城投債發(fā)行內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，企業(yè)債占比明顯下降，短融、中票占比顯著上升，這主要與交易商協(xié)會比發(fā)改委較早放松城投債發(fā)行政策有關(guān)。

　　(3)43號文后，城投債的發(fā)行仍然能夠維持高位，也仍然受到市場熱捧，究其原因：從供給的角度來說，地方政府債券發(fā)行額度和PPP能夠解決的基建資金相對于地方政府龐大的融資需求來說仍然非常有限，城投債仍然是地方政府倚重的融資方式;加上發(fā)行政策的松綁，使得城投債重回原來的軌跡。從需求角度講，地方政府債務置換和城投再融資的放松，降低了城投債的風險，而在經(jīng)濟下行壓力下，產(chǎn)業(yè)債違約風險的頻發(fā)，更增強了城投債的吸引力。

　　(4)展望未來，在地方政府無法通過正規(guī)途徑解決大部分融資需求的現(xiàn)實背景下，城投債仍將是地方政府融資的重要途徑，因此從大方向上看，城投債發(fā)行政策預計仍將維持寬松，城投債整體上也仍舊安全。此外，考慮到2015年底發(fā)改委出臺的3127號文政策效果的逐漸顯現(xiàn)，預計明年城投類企業(yè)債的發(fā)行將放量。

　　正文

　　一、43號文后城投債相關(guān)政策回顧

　　(一)發(fā)改委企業(yè)債券相關(guān)政策

　　1、《關(guān)于全面加強企業(yè)債券風險防范的若干意見》(2014年9月26日)

　　《意見》從資產(chǎn)質(zhì)量、償債資金來源和地方政府性債務風險等多個方面新增了城投企業(yè)的發(fā)債準入審核條件，提高發(fā)行主體的資產(chǎn)負債率標準，將企業(yè)債發(fā)行申報時間間隔由6個月延長至1年?！兑庖姟愤€將城投企業(yè)發(fā)債條件與地方政府負債情況和與當?shù)谿DP比例相聯(lián)系，規(guī)定“區(qū)域全口徑債務率超過100%的，暫不受理區(qū)域內(nèi)城投企業(yè)有可能新增政府性債務負擔的發(fā)債申請”，“地方政府所屬城投企業(yè)已發(fā)行未償付的企業(yè)債券、中期票據(jù)余額與地方政府當年GDP的比值超過8%的，其所屬城投企業(yè)發(fā)債應嚴格控制”。

　　2、《企業(yè)債券審核新增注意事項》(2014年10月15日)

　　為《關(guān)于全面加強企業(yè)債券風險防范的若干意見》制定細則，提出了9大類審核內(nèi)容、23項重點審核事項，并要求申請發(fā)企業(yè)債的企業(yè)按要求補充相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，不再要求地方政府出具債券償債保障措施文件。其中，9大類審核內(nèi)容包括：城投類企業(yè)所在地政府性債務監(jiān)管情況、發(fā)行人資產(chǎn)有效性、發(fā)行人應收款項情況、擔保措施情況、連續(xù)發(fā)債監(jiān)管情況、發(fā)行人高利融資情況、發(fā)行人私募融資情況、信用評級機構(gòu)編制征信報告、違規(guī)行為懲戒措施。

　　3、《關(guān)于進一步改進和規(guī)范企業(yè)債券發(fā)行工作的幾點意見》(2015年2月17日)

　　繼續(xù)延續(xù)了43號文以來對于城投企業(yè)發(fā)債的嚴格管理：①企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券應實現(xiàn)企業(yè)信用和政府性債務、政府信用的隔離，不能新增政府債務。企業(yè)應該主要依托自身信用，完善償債保障措施。②企業(yè)與政府簽訂的建設-移交(BT)協(xié)議收入和政府指定紅線圖內(nèi)土地的未來出讓收入返還暫不能作為發(fā)債償債保障措施。③鼓勵企業(yè)通過以自身擁有的土地抵押和第三方擔保抵押等多種形式作為征信措施，進一步增強償債保障。④鼓勵各地結(jié)合PPP和創(chuàng)新預算內(nèi)投資方式，積極研究擴大項目收益?zhèn)?、可續(xù)期債券等創(chuàng)新品種規(guī)模。

　　4、六類專項債券發(fā)行指引(2015年4月9日，2015年11月9日)

　　2015年4月9日，國家發(fā)改委辦公廳印發(fā)《城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引》、《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行指引》、《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行指引》、《城市停車場建設專項債券發(fā)行指引》四類專項債券發(fā)行指引。2015年11月9日，國家發(fā)改委辦公廳再次印發(fā)兩類專項債券指引：《雙創(chuàng)孵化專項債券發(fā)行指引》和《配電網(wǎng)建設改造專項債券發(fā)行指引》。明確對于這六類專項債券，可以比照“加快和簡化審核類”債券審核程序，提高審核效率;可適當放寬企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策及《關(guān)于全面加強企業(yè)債券風險防范的若干意見》中規(guī)定的部分準入條件;放寬募集資金用途，優(yōu)化各類債券品種方案設計;鼓勵“債貸組合”增信;積極鼓勵債券品種創(chuàng)新。其中，《城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引》、《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行指引》、《城市停車場建設專項債券發(fā)行指引》和《雙創(chuàng)孵化專項債券發(fā)行指引》均有專門針對城投公司發(fā)債的規(guī)定：前三個指引均明確發(fā)行對應專項債券的城投類企業(yè)不受發(fā)債指標限制，放寬城投類企業(yè)需提供擔保措施的資產(chǎn)負債率要求，城投類企業(yè)不受“地方政府所屬城投企業(yè)已發(fā)行未償付的企業(yè)債券、中期票據(jù)余額與地方政府當年GDP的比值超過8%的，其所屬城投企業(yè)發(fā)債應嚴格控制”的限制，不受“單次發(fā)債規(guī)模，原則上不超過所屬地方政府上年本級公共財政預算收入”的限制?！峨p創(chuàng)孵化專項債券發(fā)行指引》明確城投類企業(yè)不受“地方政府所屬城投企業(yè)已發(fā)行未償付的企業(yè)債券、中期票據(jù)余額與地方政府當年GDP的比值超過12%的，其所屬城投企業(yè)發(fā)債應嚴格控制”的限制。

　　5、《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于充分發(fā)揮企業(yè)債券融資功能支持重點項目建設促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的通知》(發(fā)改辦財金[2015]1327號，2015年5月25日)及其補充說明

　　(1)符合特定條件和投向不受發(fā)債企業(yè)數(shù)量指標的限制：滿足一定債項評級的，募集資金投向七大類重大投資工程包、六大領(lǐng)域消費工程項目融資不受發(fā)債企業(yè)數(shù)量指標的限制。發(fā)行戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、城市地下綜合管廊建設、城市停車場建設、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范基地建設、電網(wǎng)改造等重點領(lǐng)域?qū)ｍ梻皇馨l(fā)債企業(yè)數(shù)量指標的限制。專項債券發(fā)行不受債項評級要求限制。縣域企業(yè)發(fā)行用于重點領(lǐng)域、重點項目建設的優(yōu)質(zhì)企業(yè)債和專項債券，不受發(fā)債企業(yè)數(shù)量指標的限制。(2)放寬發(fā)行主體資產(chǎn)負債率要求。(3)修改凈利潤要求計算口徑，提高募投資金占項目總投資比例。(4)提高債券余額占GDP的預警線，符合條件的企業(yè)債券與地方債務率和預算收入脫鉤。(5)簡化企業(yè)募集資金投向變更程序。(6)鼓勵企業(yè)發(fā)債用于特許經(jīng)營等PPP項目建設。

　　6月19日，發(fā)改委下發(fā)《對發(fā)改辦財金[2015]1327號文件的補充說明》，對于主體信用等級不低于AA并滿足一定條件的發(fā)債企業(yè)放松了發(fā)債企業(yè)數(shù)量指標和資金投向的限制?！堆a充說明》還允許滿足一定條件的企業(yè)發(fā)行債券，專項用于償還為在建設項目舉借且已進入償付本金階段的原企業(yè)債券及其它高成本融資。

　　6、《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》(發(fā)改辦財金[2015]2010號，2015年7月29日)

　　發(fā)行主體范圍放寬，對于非公開發(fā)行主體，取消存續(xù)期、盈利、凈資產(chǎn)方面的要求;發(fā)行方式可公開或非公開發(fā)行，非公開發(fā)行項目收益?zhèn)粡娭埔笾黧w評級;明確償債資金主要來源于項目收益，且財政補貼占項目收入的比例不得超過50%。為控制風險，規(guī)定項目收益?zhèn)技Y金只能?？顚Ｓ茫坏弥脫Q其他債務;并設定項了目財務效益評價的收益率指標;建立差額補償和增加外部擔保，輔之以加速到期條款，降低債券投資風險;要求落實項目資金來源，建立風險約束機制。

　　7、《關(guān)于簡化企業(yè)債券申報程序加強風險防范和改革監(jiān)管方式的意見》(發(fā)改辦財金[2015]3127號，2015 年11 月30 日)

　　《意見》明確：(1)簡化企業(yè)債券申報程序，精簡申報材料，提高審核效率。規(guī)定債券從省級發(fā)改部門轉(zhuǎn)報至發(fā)改委核準時間，應在30個工作日內(nèi)完成(情況復雜的不超過60個工作日)。(2)鼓勵信用優(yōu)良企業(yè)發(fā)債融資。滿足“主體或債券信用等級為AAA 級的債券”、“由資信狀況良好的擔保公司(指擔保公司主體評級不低于AA+及以上)提供無條件不可撤銷保證擔保的債券”和“使用有效資產(chǎn)進行抵、質(zhì)押，且債項級別在AA+以上債券”三個條件之一的企業(yè)發(fā)債可豁免復審環(huán)節(jié);債項級別為AA及以上的發(fā)債主體(含縣域企業(yè))，不受發(fā)債企業(yè)數(shù)量指標的限制;創(chuàng)建社會信用體系建設示范城市所屬企業(yè)發(fā)債及創(chuàng)新品種債券可直接向發(fā)改委申報。(3)增強債券資金使用靈活度，提高使用效率。支持企業(yè)利用不超過發(fā)債規(guī)模40%的債券資金補充營運資金，發(fā)債企業(yè)可選擇以一次核準、分期發(fā)行的方式發(fā)行債券，鼓勵商業(yè)銀行承銷以“債貸組合”方式發(fā)行的企業(yè)債券;支持債券資金用于項目前期建設;允許閑置的部分債券資金用于保本投資、補充營運資金或符合國家產(chǎn)業(yè)政策的其他用途;允許債券資金按程序變更用途。(4)從企業(yè)債券償債風險分解(包括債券擔保、再擔保和債券保險)、強化信息披露和中介機構(gòu)責任、加強事中事后監(jiān)管和信用體系建設方面，對加強企業(yè)債券風險防范和監(jiān)管方式予以了明確。

　　8、《綠色債券發(fā)行指引》(發(fā)改辦財金[2015]3504號，2015年12月31日)

　　明確用于支持節(jié)能減排技術(shù)改造、綠色城鎮(zhèn)化、能源清潔高效利用等綠色循環(huán)低碳發(fā)展項目的企業(yè)債券，可以比照 “加快和簡化審核類”債券審核程序，提高審核效率;可適當調(diào)整企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策及《關(guān)于全面加強企業(yè)債券風險防范的若干意見》中規(guī)定的部分準入條件;鼓勵流域性、區(qū)域性或同類污染治理項目以及節(jié)能、節(jié)水改造項目實施主體以集合形式發(fā)行綠色債券;允許綠色債券面向機構(gòu)投資者非公開發(fā)行;拓寬擔保增信渠道、推動“債貸組合”增信方式、積極開展債券品種創(chuàng)新等。

　　(二)證監(jiān)會公司債券相關(guān)政策

　　2015年1月16日，證監(jiān)會正式發(fā)布《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》，將融資平臺公司排除在了發(fā)行人之外。中國證券業(yè)協(xié)會在2015年4月23日發(fā)布的《非公開發(fā)行公司債券項目承接負面清單》也將地方融資平臺公司納入了負面清單。

　　(三)交易商協(xié)會相關(guān)政策

　　1、《關(guān)于進一步完善債務融資工具注冊發(fā)行工作的通知》(2014年12月1日)

　　《通知》的總體原則是不新增地方政府債務、募投項目應為具有經(jīng)營性現(xiàn)金流的非公益性項目，并明確規(guī)定要參考審計署、銀監(jiān)會以及財政部的融資平臺名單，并以此進行排除。文件規(guī)定了主承銷商在承銷城建融資企業(yè)債券時需要調(diào)查的11項內(nèi)容，新增了平臺資格、債務甄別、與政府相關(guān)的市場化安排、財政性資金流入、補充三年內(nèi)審計結(jié)果等內(nèi)容，并完善了《地方政府說明性文件要點》。

　　2、放松城投企業(yè)債務融資工具發(fā)行口徑

　　2015年2月26日，交易商協(xié)會在與主承銷商的通氣會上釋放出放松城投企業(yè)債務融資工具發(fā)行口徑的信號，一是放松了額外出具說明的主體范圍，二是放松了募集資金用途。并支持注冊發(fā)行融債務融資工具用于重點領(lǐng)域建設，如軌道交通、水利項目等;另外要求發(fā)行人在發(fā)行材料中要提示風險，而且進一步澄清，發(fā)行人舉債不造成地方債務新增。

　　(四)中證登相關(guān)政策

　　2014年12月8日，為配合43號文精神，中證登發(fā)布《關(guān)于加強企業(yè)債券回購風險管理相關(guān)措施的通知》(中國結(jié)算發(fā)字[2014]149號)，規(guī)定自通知發(fā)布之日起，對于達不到債項評級為AAA級、主體評級為AA級(含)以上(按主體評級“孰低原則”認定，主體評級為AA級的，其評級展望應當為正面或穩(wěn)定)的企業(yè)債券，暫不受理新增企業(yè)債券回購資格申請。等到地方政府性債務甄別清理完成后，對于納入地方政府一般債務與專項債務預算范圍的企業(yè)債券，繼續(xù)維持現(xiàn)行回購準入標準。對于未納入地方政府一般債務與專項債務預算范圍的企業(yè)債券，僅接納債項評級為AAA級、主體評級為AA級(含)以上(主體評級為AA級的，其評級展望應當為正面或穩(wěn)定)的企業(yè)債券進入回購質(zhì)押庫。對不符合規(guī)定的已入庫企業(yè)債券，將采取措施分批分步壓縮清理出庫。

　　二、43號文后城投債發(fā)行情況回顧

　　(一)發(fā)行情況及特點

　　1、43號文后城投債發(fā)行規(guī)模先下滑后回升，2015年發(fā)行量略小于上一年度

　　從圖1可以看出，繼43號文出臺后，2014年12月和2015年1-2月城投債發(fā)行規(guī)模迅速下滑，2月份降至谷底，比2014年同期下降了71.2%。3月份開始，發(fā)行量逐步回升，直到年底發(fā)行量仍維持高位。2015年，城投債共計發(fā)行1750只，發(fā)行規(guī)模17039.6億元，略少于2014年的1839只和18803.28億元，雖與往年城投債發(fā)行量逐年上升的趨勢有所不同，但仍然是在壓縮地方政府非正規(guī)融資渠道的大背景下維持了高位發(fā)行。

　　圖1 2014-2015年度城投債發(fā)行情況

　　

　　2、企業(yè)債比重下降，短融中票比重上升

　　雖然2015年3月份開始，城投債的發(fā)行規(guī)模又恢復到每月1000億元以上的水平，但城投債的內(nèi)部結(jié)構(gòu)卻發(fā)生了顯著的變化。2014年，城投債中企業(yè)債(包括一般企業(yè)債和集合企業(yè)債，下同)的比重為34.25%，短融(包括一般短融和超短融，下同)和中票比重分別為22.32%和18.23%。而到2015年，企業(yè)債比重大幅下降至16.55%，短融和中票的比重分別上升到27.39%和23.18%。

　　圖2 2015年度不同類型城投債發(fā)行情況

 

　　圖3 2014-2015年度城投企業(yè)債、短融和中票發(fā)行比重

　

　　(二)原因分析

　　1、供給側(cè)方面

　　(1)地方政府融資的現(xiàn)實需求

　　雖然新《預算法》實施后，地方政府債券成為唯一合法的地方政府融資途徑，但地方政府債券發(fā)行規(guī)模相比地方政府基礎設施和城鎮(zhèn)化建設的融資需求而言，可以說是杯水車薪，尤其是在經(jīng)濟下行壓力下，政府更加需要基建投資來保增長。以2015年為例，全年地方政府新增債券發(fā)行限額僅為6000億元，而2014年末地方政府負有償還責任的債務余額從2013年6月底的10.89萬億元增長到15.4萬億元，一年半時間增長了4.5萬億元，三類債務總額從2013年6月底的17.89萬億元增長到24萬億元，一年半時間增長了6.11萬億元。這組數(shù)據(jù)的鮮明對比可以看出，地方政府必須依靠其他融資途徑來解決資金需求，而PPP模式雖能引入社會資本來彌補建設資金的不足，但在中國的發(fā)展成熟尚需時日。城投債作為一種已經(jīng)發(fā)展得相當成熟的融資方式，具有其一定的優(yōu)勢，比如融資成本較低、融資期限較長、融資規(guī)模大等。在這樣的現(xiàn)實背景下，其自然重新承擔起地方政府穩(wěn)增長、促投資和解決城鎮(zhèn)化資金缺口的重任。

　　(2)監(jiān)管部門城投債政策的放松

　　從前面第一部分的政策梳理中可以看出，雖然43號文剛剛發(fā)布不久后，發(fā)改委、中證登和交易商協(xié)會都紛紛出臺政策嚴格限制城投債的發(fā)行，城投債發(fā)行一度陷入冰點，但不久之后，基于現(xiàn)實的考慮，各部門又陸續(xù)對城投融資進行松綁，城投債發(fā)行重回原來的軌跡。

　　而由于交易商協(xié)會對城投企業(yè)債務融資工具發(fā)行口徑的放松較早( 2015年2月底)，而發(fā)改委對于城投類企業(yè)債的發(fā)行政策則放松較晚，所以導致2015年城投債發(fā)行的內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化，由往年的企業(yè)債占主體變成短融和中票占主體。

　　2、需求側(cè)方面

　　(1)債務置換和城投再融資的松綁，降低城投債風險

　　2015年5月份開啟的地方政府債務置換，全年置換地方政府債務3.8億元，使得地方政府債務成本下降4-5%，預計每年將為地方節(jié)約利息支出2000億元，降低了地方政府債務系統(tǒng)性風險，增加了投資者對城投債安全性的信心。

　　同時，今年監(jiān)管部門對城投公司再融資政策的陸續(xù)較大幅度的放松，降低了平臺公司的再融資風險，也給了市場城投債繼續(xù)享有政府隱性擔保的信號，使其受到市場熱捧，從圖4和圖5可以看出，2014-2015年的大部分時間里，城投債的發(fā)行利率均低于產(chǎn)業(yè)債(以1年期和3年期債券為例)。

　　圖4 2014-2015年度1年期城投債與產(chǎn)業(yè)債利差

　　

　　(2)產(chǎn)業(yè)債風險頻發(fā)，城投債的安全性更加凸顯

　　近年來，債券市場違約風波不斷。除私募債自2014年起陸續(xù)出現(xiàn)違約事件后，公募債違約案例也不斷增加。自首例公募債“11超日債”違約以來，2015年實質(zhì)違約信用債再增7起，公募債券領(lǐng)域已發(fā)生15起信用事件，違約面涵蓋短融、中票、企業(yè)債和公司債。10 中鋼債的違約打破了長期以來根深蒂固的央企不會違約的神話，市場對經(jīng)濟下行周期下產(chǎn)業(yè)債風險的積聚普遍存在擔憂，相比這下，城投債的“金邊”色彩更加凸顯。

　　三、未來城投債發(fā)行展望

　　(一)城投債仍將是地方政府融資的重要途徑

　　以城投債為代表的地方政府融資平臺債務，一直站在積聚政府債務風險的風口浪尖上為各界所詬病，但時至今日，其融資功能與地位并未見減弱，究其原因，地方融資平臺是在地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的背景下，彌補地方財政赤字、支持地方基礎建設的重要投融資主體。在地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀未得到根本性改變，地方政府債券雖可緩解地方政府資金缺口，但目前其發(fā)行權(quán)限又僅限于省級政府，一時之間無法完全放開的情況下，就仍需要以城投債為代表的地方融資平臺融資模式。這樣就可以理解為何在新《預算法》和43號文出臺，轉(zhuǎn)變政府職能和財稅體制改革的大背景下，城投債仍然保持大規(guī)模發(fā)行的原因了。至少在短期內(nèi)，地方政府債券發(fā)行規(guī)模不會大幅度全面擴張，2016年地方政府債券發(fā)行限額雖然會較2015年上漲，但幅度終究有限，PPP模式亦不可能成為解決地方建設資金的主要途徑，因此城投債仍會是地方政府的重要融資渠道。

　　(二)從大方向上看，城投債發(fā)行政策預計仍將維持寬松

　　事實上，關(guān)于地方融資平臺和城投債的政策，自2010年19號文出臺以來，對于城投債發(fā)行嚴格控制的擔憂就一直存在。但實際執(zhí)行中，監(jiān)管層亦在“控制增量風險”和“化解存量風險”之間周旋，政策本身尤其是再融資政策也會根據(jù)經(jīng)濟環(huán)境大幅調(diào)整，因此對于城投債政策的理解應把握大方向。比如2010年-2011年間對融資平臺再融資的一批嚴格限制政策文件的出臺，使得城投債出現(xiàn)了一輪大幅下滑，然而在2012-2014年間，實際執(zhí)行過程中，卻向“化解存量風險”傾斜，靈活性很大，反而使城投債發(fā)行進入一個新的高峰期。而在2014年末新預算法和43號文出臺的大背景下，尤其是2014 年10 月財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》要求地方政府2015 年1 月5 日之前上報存量政府債務甄別認定結(jié)果，更是空前加大了市場對城投債的擔憂，但事實上，考慮到化解存量風險的重任，財政部不僅一再延遲了上報時限，而且至今也未披露甄別認定明細結(jié)果(只是在2015 年8月份披露了地方政府性債務總量規(guī)模，且增幅較大)。今年以來，出于保增長和存量債務風險化解壓力的權(quán)衡，各監(jiān)管部門最后還是大幅放開了城投債的發(fā)行，市場也逐步樹立了城投債系統(tǒng)性風險下降的信心。因此，從大方向上看，在地方政府仍然承擔城市建設職能而又未能有大規(guī)模正規(guī)融資途徑的背景下，預計城投債發(fā)行政策總體仍會保持寬松。

　　(三)城投類企業(yè)債的發(fā)行將放量

　　2015年，由于交易商協(xié)會對城投債的發(fā)行口徑放松較早，使得短融、中票在城投債的比重明顯超越城投債，然而年末發(fā)改委出臺的《關(guān)于簡化企業(yè)債券申報程序加強風險防范和改革監(jiān)管方式的意見》，其效果預計將在2016年逐漸顯現(xiàn)。尤其是《意見》中簡化申報程序、精簡申報材料，提高審核效率，對符合條件的發(fā)債企業(yè)取消發(fā)債企業(yè)數(shù)量指標的限制等規(guī)定相對原有企業(yè)債發(fā)行政策有了較大的突破，預計未來城投類企業(yè)債的發(fā)行將呈顯著回升趨勢。

　　(四)城投債整體仍相對安全

　　首先，地方政府債務出現(xiàn)系統(tǒng)性風險的概率較小。一方面，地方政府存量債務置換越來越寬松，未來三年內(nèi)將有14.7萬億的置換規(guī)模，且額度切分主動權(quán)完全在省級政府，分配上有很大的靈活性，可以優(yōu)先周轉(zhuǎn)到期債務，同時事實上其他融資渠道也并未卡死，出現(xiàn)系統(tǒng)性周轉(zhuǎn)風險的可能性很小。《關(guān)于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》中還規(guī)定了對或有債務的處理，對存量債務的處理越來越完善，地方政府發(fā)生系統(tǒng)性償債風險的可能性很低。

　　更根本的，政府債務限額仍然是“控制增量、化解存量”思路的具體體現(xiàn)，確保不出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性風險的原則前提下，城投債整體上仍然是當前的“信用安全品種”。城投債的系統(tǒng)性風險主要在于再融資政策風險，目前來看，并不會顯著收緊，而且在保增長和防風險壓力加大的情況下，事實上還在放松。

　　來源：PPP項目爭端解決

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