《關于規范地方政府債務管理工作情況的調研報告》點評

發布日期：2016-01-08來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　來源：中債資信

　　作者：宋偉健、郭永斌、石琳琳

　　觀點簡述：

　　2015 年12月22日，十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議，全國人大預算工作委員會作《關于規范地方政府債務管理工作情況的調研報告》(簡稱“調研報告”)，披露了截至2014年底地方政府債務總額、債務層級、舉債資金來源、資金用途、債務期限結構、債務負擔等數據。本文針對調研報告進行了系統的分析，并與2013年6月底的債務數據進行了對比，得出以下幾點觀點：

　　第一，2014年地方政府負有償還責任的債務較2013年6月末大幅增長，2015年在新《預算法》等的規范下，政府負有償還責任的債務僅增長3.90%，未來在債務限額等制度的限制下，債務增速將得到有效控制，維持低速增長。

　　第二，在財政收入增速下滑和“穩增長”政策下，縣級政府支出壓力增加，債務增速較快，規模占比大幅上升;政府融資平臺仍是地方政府性債務最主要的舉債主體;目前地方政府負有償還責任的債務中舉債資金仍主要來源于銀行貸款。

　　第三，地方政府負有償還責任的債務率大幅提高，但仍處于國際警戒線內，總體風險可控;但以重工業、周期性行業和資源產業為主的省份，財政收入增速降低幅度較大，債務壓力較大。

　　第四，置換債發行有效緩解地方政府償債壓力，目前尚剩余未置換的地方債規模11.14萬億元，若未來兩年置換完畢，則平均每年發行額度將達5.57萬億元，若三年置換完成則每年發行額度將達3.71萬億元。在目前經濟下行壓力較大的情況下，預計2016年仍采取積極財政政策，2016年按照約3%左右的赤字率計算，新增債券額度約1萬億，預計未來地方債發行規模將明顯增加。受市場流動性、需求影響，置換債發行額度將受市場消納等能力影響存在一定的不確定性。

　　第五，從風險角度考慮，目前我國地方政府債務風險總體可控，但區域分化加劇，部分區域償債能力不足的問題尚未有效解決。建議對經濟、財政、土地出讓收入下滑較快、區域主導產業處于周期性底部、過剩產能嚴重影響政府財力、行政等級較低、政府債務認定規模較小、仍通過城投債、基金等方式變相加大舉債或有風險的區域和城投企業加大關注。

　　2015 年12月22日，十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議，全國人大預算工作委員會作《關于規范地方政府債務管理工作情況的調研報告》(簡稱“調研報告”)，與2013年6月底的債務數據對比，2014年底地方政府債務總額、增速、債務層級、舉債資金來源、資金用途、債務期限結構、債務負擔等數據均發生了較大變化。

　　地方政府負有償還責任的債務大幅增長，政府或有債務增速低于政府一類債務增速;未來新增債務僅為地方政府一般公共預算赤字和政府性基金預算赤字，增長規模將有限

　　從政府性債務規模來看，截至2014年12月底，地方政府債負有償還責任的債務為15.40萬億元，較2013年6月末增長59.92%，政府負有償還責任的債務較前期增速大幅提升，政府負有擔保責任的債務為3.10萬億元，較2013年6月末增長16.10%，政府可能承擔一定救助責任的債務為5.50萬億元，較2013年6月增長了27.02%，政府或有債務增速低于政府一類債務增速。截至2015年底，政府負有償還責任債務約為16萬億元，增加的 0.6萬億元為2015年一般公共預算赤字0.50萬億元和政府性基金赤字0.10萬億元，同比2014年底增長了3.90%，負有償還責任的債務增速大幅下滑。根據2014年8月全國人大通過修訂的《預算法》明確規定，未來地方政府將實行限額管理，地方政府發行債券成為地方政府唯一的融資模式，新增債務僅為地方政府一般公共預算赤字和政府性基金預算赤字，新增債務規模有限，與前期相比，未來地方政府負有償還責任的債務增速將大幅降低。

　　在財政收入增速下滑和“穩增長”政策下，事權下移促使縣級政府支出壓力增加，債務增速較快，規模占比大幅上升

　　從地方政府借債主體層級來看，2014年12月底省級、市級、縣級政府負有償還責任債務余額分別為2.10萬億元、6.60萬億元和6.70萬億元，與 2013年6月末相比分別增長了17.98%、36.36%和69.19%，縣級政府債務增長速度最快。從占比情況來看，與2013年6月份相比，省級和市級占比有所下降，而縣級占比增長了7個百分點，表明在財政收入增速下滑和“穩增長”政策下，事權下移促使縣級政府支出壓力增加，舉債規模較大。

　　從區域分布看，東、中、西部地區分別為6.70萬億元、3.90萬億元和4.80萬億元，占比分別為44%、25%和31%，與中部和西部相比，東部區域在前期高速經濟增長下積蓄了較多債務，與中部相比，西部在財政收入較低的情況積蓄了比中部較高的債務規模。

　　政府融資平臺仍是地方政府性債務最主要的舉債主體，政府部門和機構、國有企業債務占比有所下降

　　從地方政府性債務舉債主體來看，截至2014年12月末，融資平臺公司、政府部門和機構、事業單位及國有企業分別舉借債務占比39%、24%、22%和 15%，融資平臺公司、政府部門和機構、事業單位仍是地方政府的主要舉債主體，其中事業單位的政府債務增速最快，增長78.42%。

　　目前地方政府負有償還責任的債務中舉債資金仍主要來源于銀行貸款，未來2~3年地方政府將通過發行置換債方式置換通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，將逐步降低銀行貸款占比

　　從政府舉債來源看，截止2014年12月，銀行貸款、BT等應付款、地方政府債券、企業債券、信托、中期票據和短期融資券等是地方政府舉債的主要來源，其中銀行貸款約占51%，地方政府債券約占8%。近年來，由于銀監會不斷加強商業銀行對地方政府貸款的監管，與2013年6月相比，銀行貸款占地方政府債務的比例小幅下降，但仍為地方政府最主要的舉債來源。

　　2014 年8月全國人大通過修訂的《預算法》明確“地方政府發行債券成為地方政府唯一的融資模式”，2015年8月份樓繼偉部長在十二屆全國人大十六次會議上發表的《關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案的說明》講話中指出“對債務余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內安排發行地方政府債券置換”，2015年，地方政府發行3.2萬億地方政府債券置換地方政府負有償還責任的的債務，未來2~3年地方政府將通過發行置換債方式置換通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，將逐步降低銀行貸款占比，降低地方政府債務融資成本，緩釋地方政府債務風險。

　　地方政府性債務仍主要投向市政建設項目，交通運輸、保障性住房、土地收儲和民生領域的債務較快增長

　　截至2014年12月底，地方政府負有償還責任的債務仍主要投向市政建設(4.70萬億元，約占31.00%)、交通運輸(1.90萬億元，約占 12.00%)、土地收儲(1.70萬億元，約占11.00%)、保障性住房建設(1.80萬億元，約占12.00%)和民生領域(2.90萬億元，約占 19.00%)，用于市政建設、交通運輸和土地收儲的資金合計約占54%。與2013年6月相比，市政建設領域投向降低6.49%、交通運輸領域投向降低 1.78%、土地收儲領域投向降低5.69%、保障性住房建設領域投向升高0.44%、民生領域投向升高10.57%。

　　2015~2017年地方政府償債壓力較大，置換債發行有效緩解地方政府償債壓力，預計未來兩年每年置換債規模較大，受市場流動性、市場需求影響，置換債發行額度將受市場消納能力影響存在一定的不確定性

　　從債務期限結構來看，2015年《全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會關于規范地方政府債務管理工作情況的調研報告》披露，2015~2017年到期債務分別為3.1萬億元(占20%)、2.80萬億元(占18%)和2.40萬億元(占16%)，2018年及以后年度到期6.20萬億元(占40%)，以前年度逾期債務0.90萬億(占6%)。2015~2017年債務償債壓力較大。

　　根據全國人大公布數據，截至2014年底的全國地方政府債務余額為15.4萬億元，其中1.06萬億是過去批準發行債券的部分，2015年發行了3.2萬億元置換債券，存量非政府債券類地方政府債務共計11.14萬億元。根據2015年8月份樓繼偉部長在十二屆全國人大十六次會議上表示“未來通過三年左右的過渡期置換所有存量債務”，若未來兩年置換完畢，則平均每年發行額度將達5.57萬億元，若三年置換完成則每年發行額度將達3.71萬億元，未來置換債發行額度較大，置換債的發行將有效緩解地方政府償債壓力。但目前財政部樓繼偉部長表示“2016年及以后年度，省級政府可以在余額限額內發債，借新還舊，置換原則上由省級政府根據償債需要、市場情況自行確定，中央政府不再硬性下達置換債務額度”，預計未來受市場流動性、市場需求影響，具體發行額度將受市場消納等能力影響存在一定的不確定性。

　　地方政府負有償還責任的債務率大幅提高，但仍處于國際警戒線內，總體風險可控;但以重工業、周期性行業和資源產業為主的省區，財政收入增速降低幅度較大，債務壓力較大，區域分化嚴重

　　2012~2014 年，受經濟結構調整和淘汰過剩產能影響，我國宏觀經濟增速放緩，受此影響，一般公共預算收入增速下滑，其中重工業、周期性行業和資源產業為主的省區，一般公共預算收入增速下滑嚴重，甚至出現負增長，2015年的表現更為嚴重;與此同時，受房地產行業去庫存影響，政府性基金收入呈現波動，尤其在2015年去庫存壓力下，負增長幅度將會較大。

　　從政府債務負擔來看，截至2012年底，地方政府負有償還責任債務的債務率為67.88%(2012年地方政府負有償還責任的債務率=2012年地方政府負有償還責任的債務務余額/(一般公共預算收入+轉移性收入+政府性基金收入))，根據2015年《全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會關于規范地方政府債務管理工作情況的調研報告》披露，2014年地方政府債務率為86.3%，2015年地方政府債務率約為86%，與2012年地方政府債務率相比大幅提高，但仍處于國際警戒線以內，總體債務風險可控。但中債資信認為，財政收入增速下降幅度較大和政府性基金增速下降幅度較大區域的債務壓力較大，區域分化較為嚴重，建議對經濟、財政、土地出讓收入下滑較快、區域主導產業處于周期性底部、過剩產能嚴重影響政府財力、行政等級較低、政府債務認定規模較小、仍通過城投債、基金等方式變相舉債加大或有風險的區域和城投企業加大關注。

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