楊賀龍：PPP模式下政府投融資體制改革和平臺公司轉型的思考

發布日期：2015-12-14來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 后43號文時代，在政府與市場的雙重壓力之下，政府投融資平臺轉型已迫在眉睫。各地紛紛出臺“關于促進政府投融資公司改革創新轉型發展”的指導意見，并明確提出：各級政府投融資公司在推進基礎設施建設、新型城鎮化和產業升級等方面發揮積極作用的同時，不同程度存在著法人治理結構不完善、內部經營機制不健全、投融資創新不足、運營模式老化等問題。特別是按照國家加強地方政府性債務管理、加快重點建設領域投融資改革創新的新要求,政府投融資公司迫切需要通過轉換功能定位、激發內部活力謀求轉型發展。

　　 一、平臺公司轉型的背景與方向

　　 在這過程中，中建政研跟蹤了多個省市平臺公司在這一輪PPP模式下的轉型思路，主要體現為以下幾個方面：

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　　 1.以促進平臺公司的市場化、產業化為指導思想

　　 總結各地政府針對所屬平臺公司轉型的指導思想，主要體現為：

　　 第一，由過于依賴財政性融資向政府引導的市場化融資轉變;由偏重于公益性基礎設施融資向產業性投融資轉變。

　　 第二，支持有條件的省級政府投融資公司逐步發展成為綜合性、大型金融控股集團;市、縣級政府投融資公司盡快從已融資的公益性項目中退出,通過股權轉讓、合資合作、資產證券化等多種方式引入社會資本。

　　 第三，省市縣三級投融資平臺都將成為各地“國有資本投資運營的主體、開展公私合作的政府授權載體”。

　　 這為平臺公司轉型與整合提供了指導方向，平臺公司的整合重組也成為一種常態，并在平臺公司轉型上的有益探索。

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　　 2.以資產證券化與PPP模式應用為契機

　　 目前，各地政府及各部門都有自己的平臺公司，導致平臺公司數量不一、管理不一、成熟度不一，對整體投融資體制改革和平臺公司系統管理造成了障礙。在新形勢下，應以轉變發展方式、激發內在活力、增強投融資能力、有效防范風險為改革目標,以推進運營模式、融資模式、公私合作模式、資產證券化運用等改革創新為著力點,以完善政府部門政策支持體系、績效考核評價體系、風險監控與防范體系為保障,進一步提升政府投融資公司服務重大基礎設施建設等領域的投融資能力。

　　 多種融資手段(譬如資產證券化)的應用將是政府投融資平臺公司轉型需要考慮的重中之重，也是政府投融資公司實現快速轉型的關鍵。建議各級政府應對所屬幾大平臺公司進行重新整合和定位，打造集團整體競爭力，在地方政府投融資體制改革的浪潮中完成“華麗轉身”。

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　　 3.以加強資源整合與核心能力建設為首要任務

　　 如上所述，平臺公司的整合將會成為一種“新常態”，這必然會涉及功能定位、資產重組、項目盤點、集團管控、組織管理、人員配置等事項。調研發現，各級政府(特別是市縣級政府)通常會以“一母N子”的模式構成和重組投融資平臺，旨在整合優質資源和重點項目，以專業化為基礎，打造若干優質的投融資平臺(譬如：建投、水投、文投、產投等)，自主開展業務并支撐區域的可持續發展。

　　 平臺公司肩負著推動政府投融資體制改革和推動地方基礎設施建設投資的重任，應主動擔負轉型任務，打造自身的核心競爭能力，從過去單純的政府投資延伸功能向社會化投資運營功能轉變。

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　　 4.以打通產業鏈上下游一體化為路徑

　　 從建設工程到運營維護、從投資開發到產融結合，政府投融資公司轉型之路遵循產業鏈上下游一體化的模式，多層次應用基礎設施建設項目的運作模式，從傳統的建安工程到EPC，從單一建設到建設運營一體化，從政府單一投資到PPP(含BOO、BOT、BOOT、TOT、BLT模式等)，從政府擔保下的銀行貸款到多種融資模式創新(如資產證券化等)，一體化考驗的是政府投融資公司在轉型過程中應對各種項目運作、資本運營、投資、管理等各種風險的能力，迫切要求政府投融資公司整合現有優質資源與重點項目，并以此為基礎逐步打造一體化運營能力，并配套科學的運營管理機制，促進經營模式轉型。

　　 作為整合成型的平臺公司，應盤點和優化原有三大平臺公司的優勢資源，重新進行科學配置，全面梳理原有平臺與新的平臺公司的關系，優化經營與管控模式。

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　　 5.借平臺轉型推動政府職能轉變和投融資體制改革

　　 從單一的政府擔保下的銀行貸款到各單位蜂擁而上PPP項目，體現的是政府融資渠道的匱乏和專業決策能力不足，平臺公司轉型將進一步推動政企分離，政府將成為單純的項目決策與評估者(譬如PPP中心)和運營監督與風險管控者，市場化的項目運營管理職能將逐步分離;平臺公司將啟動市場化(兼顧現有債務處理)，逐步實現獨立自主發展，以此推動整體投融資體制改革。

　　 作為政府所屬的平臺公司，應對自身戰略和可持續發展進行重新定位，在發展過程中支撐政府的投融資體制改革，助力區域經濟發展。

　　 二、平臺公司轉型的重點任務>>>>

　　 1.明確發展定位

　　 通過政府性債務剝離和資產重組、股權結構調整優化、運營模式和機制創新,使得平臺公司發展成為政府投融資的改革創新平臺、國有資本投資運營的主體、開展公私合作的政府授權載體。關鍵是對現有投資、建設、運營項目進行全面盤點和歸類，明確重點項目的盈利模式與運營架構，在此基礎上，梳理各級平臺公司之間的關系，清晰化各項目之間以及各運營主體之間的關系定位。

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　　 2.規劃未來五年的發展戰略

　　 “十三五”新常態下，基于經濟下行和結構調整的宏觀環境，對平臺公司的發展戰略進行前瞻性規劃。關鍵是明確在當前經濟發展模式下(強刺激轉向引導性投資)平臺公司的發展模式、產業鏈布局、目標、業務和市場結構、規劃路徑、發展策略等。

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　　 3.規范法人治理結構改革

　　 完善以董事會為核心的法人治理結構,規范董事會建設,逐步落實董事會選聘經理層等職權。關鍵是建立股東、董事會、監事會、經營層四權分立的制衡關系，規范“一母N子”間的業務管控關系和分工、權限設置，清晰化權限界面，規范法人治理。

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　　 4.加快內部經營機制改革

　　 明晰平臺公司以及下屬各層級平臺公司的決策權限,規范“三重一大”(重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作)決策程序和制度。落實企業董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權,逐步建立“內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的競爭激勵機制。關鍵是建立各級平臺公司的運營管理與經營考核體系，完善現代企業管理制度。

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　　 5.推進國資監管體制建立，推進運營模式與融資模式創新

　　 按照“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的要求,以各級投融資平臺自我約束為出發點，構建以管資本為主的國有資產監管體制。同時，完善集團化分層管控體系,推動平臺公司及下屬的二、三層級公司與國內外大型企業開展戰略合作,廣泛吸收社會資本參股,積極發展混合所有制經濟。推進實體經營和資本運營交叉融合、產業資本和金融資本相互滲透,實現良性互動,促使平臺公司逐步發展成為綜合性、大型金融控股集團。探索PPP模式和資產證券化的運用創新，構建核心競爭能力。

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