PPP模式：邊破邊立

發布日期：2015-12-03來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 自PPP 模式引入中國后，設計、建造、融資、運營、維護等各環節得到通盤考慮，通過風險和相應職能的合理分配，公共部門與私人部門各盡其能，最終，公共部門降低了成本，公眾享受了更多高水平的服務，私人部門獲得了合理的利潤。PPP項目的實施，短期內通過擴大投資提振了總需求，中長期則通過改善總供給提高了潛在生產率，其效用日益凸顯。

　　 浙江省金融學會舉辦2015年第二期浙江金融沙龍，浙江省金融學會副會長、中國人民銀行杭州中心支行副巡視員郭安娜、中國人民銀行金融研究所綜合部主任伍旭川等與60多位會員單位代表分享了自己對PPP融資的見解。政策制定方、傳統國有銀行、政策性銀行、相關機構等齊聚一堂，針對PPP融資模式相關問題各抒己見。

　　 　　中國人民銀行金融研究所綜合部主任伍旭川“ 項目要求與投資特性間仍存矛盾”

　　 發展PPP融資模式符合十八屆三中全會的改革方向，是對處理好政府和市場的關系，建立透明、規范的城市建設投融資體制的有益實踐。發展PPP融資模式具有重大的現實意義，不僅有助于疏解地方政府債務壓力，而且能夠改善公共產品和服務的供給效率，并藉此倒逼政府職能轉變以及相關制度體系變革。從寬泛的定義來看，當前PPP運作模式包括BOT(建設-運營-移交)、BT(建設-移交)、BOO(建設-運營-擁有)、 BOOT(建設-擁有-運營-移交)、ROT(重構-運營-移交)等多種模式，其選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等決定。

　　 然而，當前我國發展PPP的難點在于PPP項目的投資要求與社會資本的投資特性之間存在矛盾。在具體實施過程中，主要表現為以下問題：一是未形成統一的PPP法律法規體系;二是牽頭管理部門有待明確;三是存在一定的政府信用風險，影響社會資本介入的意愿;四是項目預期收益率較低，難以吸引社會資本;五是缺乏靈活的退出機制，影響社會資本的積極性;六是金融機構面對PPP項目，存在好項目不缺錢、差項目不敢給錢的問題。

　　 　　胡向敏浙江省發改委投資處副處長 “ 要兼顧投資能力和運營能力”

　　 針對PPP項目，省發改委的著力點應該在推動特許經營上，要做好統籌規劃，穩步推進：一是加強政策研究和制定，目前省級層面正在抓緊制定實施意見，鼓勵創新重點領域投融資機制，鼓勵社會投資，規范PPP實施方式，對于采用BT模式融資建設的項目，明確是債務性融資，不是股權性融資，不屬于PPP項目范疇;二是加強項目庫建設和推進實施，在國家發改委首批PPP項目推進庫中，浙江27個項目總投資1680 億，投資額位居全國第二，目前已有12個項目開工建設，同時統籌推進省級、地市級PPP項目庫建設。

　　 當前，發展PPP模式要注意以下幾個問題：一是發展空間問題，從國外來看，PPP模式在公共投資的占比最高也不超過15%(我國現為1%左右)，同時PPP項目有一定的適用范圍，國家發改委提出了八大領域、22個方向，但現實是地方政府好的項目不愿意推出來，推出的都是沒有穩定的現金流或者政府采購服務資金有問題的項目;二是投資主體范圍問題，對于社會資本而言，不僅要有投資能力，還要有專業的運營能力，從而實現專業化、社會化的運營方向; 三是工作機制問題，目前發改和財政在PPP推進過程中各為其政，工作職責和邊界不清晰，建議加強部門合作，明晰各自職責分工，發揮各自的優勢和特長。

　　 　　浙江省財政廳金融處副處長洪小然“ 不斷完善配套服務”

　　 PPP融資模式能夠解決浙江公共服務平臺服務有限、產品供給效率不佳的問題，能夠更有效地提供公共產品和公共服務，減輕政府負擔，同時浙江市場經濟發達、民營資本很多，PPP有較好的發展環境。省財政廳在推動PPP模式發展方面做了一系列的努力。

　　 在制度建設方面，陸續推出了相關文件，明確推廣應用PPP模式的基本原則和主要任務，規范PPP模式的操作流程，完善相關政策;在宣傳、培訓工作方面，組織開展專題培訓和研討，宣傳PPP理念，推廣PPP模式，并聯合專業投資咨詢機構為PPP項目提供專業指導;在推動示范項目建設方面，力促形成可推廣、可復制的示范案例，規范政府模式;在完善整治方面，推出PPP獎勵和補助資金措施，并按照PPP項目規定享受稅收政策優惠和行政事業性收費減免政策，享受與政府投資項目同等的財政扶持政策等。此外，還建立了基礎設施投資基金及PPP項目咨詢服務庫，更好地服務于PPP模式的發展。

　　 國家開發銀行浙江省分行規劃發展處副處長盛力行“ 需提高民企參與積極性”

　　 當前PPP模式的發展進程較慢，大部分民營企業還處于觀望狀態，投資主體更多地集中在國有企業和央企，這有悖于發展PPP模式的初衷。主要原因是，一方面民營企業偏重于建設，缺乏專業的運營能力，同時PPP項目運營時間較長，與民營企業的生命周期不匹配;另一方面政府推出的項目基本上還是偏向于沒有現金流或者現金流不足的項目，與投資主體的利益訴求不匹配。

　　 通過對國內外PPP模式相關案例的分析，我認為，PPP項目的選擇要根據PPP項目設計的規律，有重點、循序漸進地推出，不能一哄而上;PPP 模式前期設計方案過程中，要與參與的利益方充分溝通;需要設計項目預期風險，一定年限后需對某些風險進行重新評估，并重新調整個別條款;需要設計社會主體退出機制。

　　 中國工商銀行浙江省分行公司業務部副總經理李欣“ 優選項目和投資方”

　　 從工行自身項目運營角度來看，PPP項目營銷主要有優選項目、優選區域及優選合作伙伴三個原則，即選擇對當地相對較重要的基礎設施項目，選擇地方財政能力較強的區域，選擇國企、央企、上市民企等比較穩定的社會投資方。

　　 同時，在具體的實施過程中，PPP模式也遇到了一些困難：一是PPP的政策設計和現實需求之間存在差異，導致PPP項目難以落地;二是項目流程過長，項目實效性難以保證;三是項目收益率偏低，社會資本參與程度不高;四是尚未建立合理的社會資本退出機制。

　　 中國建設銀行浙江省分行公司業務部副總經理吳檣“ 管理和退出機制亟待完善”

　　 PPP項目的推出在國家層面是為了改變政府融資方式，改進政府購買服務，但從地方來看，就是解決眼前投資缺錢的問題，這導致了項目推進效果不理想。要進一步推進PPP項目，特許經營權統一的管理機制和管理辦法還有待明確，社會資本退出機制還有待建立，長期資本的引入也是一個關鍵點。

　　 萬向信托有限公司信托業務二部高級經理謝云“ 機構觀念需要轉變”

　　 基于PPP模式的轉型基金是未來萬向信托發展的主要方向。目前，萬向信托基于水務、農業和基礎設施等產業基金的前期平臺已初步搭建，但在實質推進過程中遇到了一些問題：一是主要負責投融資、資金管理的財政部門和主要負責具體項目監督管理的建設部門意見不太統一，具體問題較多;二是融資觀念上需要轉變，信托公司需要適應從短期的債權融資變成中長期的股權融資的模式轉變;三是產業觀念上需要轉變，產業方往往以建設見長，不愿意參與運營，同時PPP項目涉及責任主體較多，利益協調難，溝通成本較高。

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