PPP項目監管：國內外經驗與政策建議

發布日期：2015-11-23來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 提供公共產品或公共服務的終極責任在于政府，政府應加強對PPP項目的監管，以保證獲政府授權的企業法人或其他組織(以下簡稱特許經營者)所提供的服務滿足要求，促進市政公用事業市場化健康發展。

　　 PPP項目的監管主要分兩個階段，一是項目的立項和特許經營者選擇時期的準入監管，二是項目建設運營時期的績效監管(包括質量、價格、服務水平和財務等方面的監管)。準入監管的目的，在于剔除不能實現物有所值(Value for Money，VfM)的PPP項目方案和特許經營者，以提高效率;績效監管的目的，在于解決市場失靈、普遍服務和績效不符要求等重要問題，以保護公眾利益。

　　 上述兩個階段的監管是從政府管理PPP項目的角度出發的。此外，由于PPP合同(特許經營協議)尚有行政合同或民事合同的爭議，不管最終對其定性如何，政府在特許經營協議中具有特權，相對主體即私營部門(投資者和放貸方等，在我國含央企/國企，下同)處于劣勢地位，需要明確的合同救濟規則和信用約束機制對政府特權進行規制，以保證公平。

　　 下面分別從政府規制、準入監管和績效監管三方面，梳理監管的內容、方式和主體，并在此基礎上對我國政府提出相關建議，包括立法方面的建議。

　　 政府規制

　　 明確行政救濟和司法救濟

　　 從法理上看，PPP合同具有很強的“行政屬性”(即使規定為民事合同也如此)，政府部門在合同中具有特權(包括合同履行的指揮權、單方面變更合同權、單方面解除合同權和制裁權)，因而私營部門在PPP合同中處于劣勢地位，需要明確的合同救濟規則對政府特權進行規制，以尋求法律上的平衡。

　　 故而，政府在PPP合同中行使特權時，應履行充分說理義務，并在采取行動前，應通知私營部門;私營部門具有咨詢權、抗辯權、聽證權等權利;應將PPP合同規定為民事合同，如不能規定為民事合同，則要將PPP合同當做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規則和救濟方式。

　　 建立政府信用約束機制

　　 從實踐角度看，PPP 項目的期限往往會超過數屆政府任期，下一屆政府官員由于政績或其他要求，很可能改變當地發展戰略，當違背合同能獲得大于遵守合同的利益時，政府部門可能出現失信違約行為，因此需要建立政府投資信用約束機制，保持政策的持續性和透明性。

　　 需要結合現有的財稅制度改革，建立中長期預算機制，以保證政府按協議付費;通過信息公開，實現對地方政府/部門財政風險和履約能力的監管，以制約政府權力并督促政府履約。

　　 其中，行政救濟和司法救濟應以法律形式(明確適用于民事合同或行政合同的法律規定)明確，信用約束機制可通過政策法規加以要求。

　　 準入監管

　　 準入監管的內容

　　 準入監管可以進一步分為兩個階段。一是立項監管，制定基礎設施和公用事業的發展規劃，考察項目的必要性(可采用我國現有可行性研究制度)，以及是否適用于PPP模式(目前我國缺少這個評估制度);二是對特許經營者選擇的監管，通過競爭招標選擇一家(或幾家組成的聯合體)最優秀的企業授予其特許經營權。其最核心的內容，是考察PPP模式及特許經營者能否實現物有所值。

　　 準入監管的方法

　　 各國實踐中所采用的方法可分為兩類：公共部門比較因子法(Public Sector Comparator, PSC)和競爭性投標方法。

　　 1.公共部門比較因子法

　　 英國、加拿大、德國、澳大利亞、日本、荷蘭、南非等國家以及中國臺灣、香港等地區都是基于PSC法來考察VfM。PSC法的基本原理是對用PPP模式和傳統模式的全壽命期成本進行比較，如果一個PPP方案的成本(投標價)低于用傳統模式的成本(當然要考慮風險轉移的價值)，就實現了物有所值(見圖1)。

　　 2.競爭性投標方法

　　 我國和美國、羅馬尼亞、奧地利、比利時、新加坡等國家，是采取競爭性投標法來實現物有所值的。以新加坡為例，PPP項目的采購流程分為七個階段，包括邀請提交意向(招標)-投標者的資格預審-來自選定投標者的計劃要求(投標意向書)-市場反饋期-中標者的發布-招標結束-合同授予/融資結束。其中實現物有所值最重要的時段是市場反饋期。投標者們分別與公共部門進行溝通和談判，不斷提出修改初始投標文件的要求和反饋，以提高項目的物有所值。公共部門這期間也需根據新的信息修改招標文件，并隨時公開發布。最終，通過競爭性談判決定中標者，中標者最終的投標文件和之后簽訂的特許經營協議，也會包含談判期間修改的部分內容。

　　 3.兩種方法的比較分析

　　 PSC法計算復雜，重視定量化計算和分析，應用難度大，特別是在項目前期，因缺乏真實準確的數據，因而在投資、折現率、風險分擔等方面的假設很重要;此外，僅僅比較PSC與投標價似乎過于單一。而競爭性投標方法相對更有彈性，但我國競爭性投標方法的主要缺點是：很多未真正做到公開透明，走形式(如官員干預/腐敗，串標/圍標)，招標人與投標人、投標人之間、招標代理機構和投標人之間的關系復雜和微妙，學者不愿參與(怕受牽連)，項目規模大、復雜、時間長，但評標時間短，難選到合適特許經營者等。

　　 建議我國在定量和彈性之間尋找平衡，即在現有競爭性招標方法的基礎上，做到：

　　 政府轉變管理理念，加強自身能力建設，加強與專業咨詢機構的合作，為PPP項目的物有所值評價提供智力支持;

　　 建立PPP數據庫，構建PPP信息平臺，為將來類似項目的評估提供基礎資料，逐步實現國家或區域內PPP采購的標準化程度，并共享最佳實踐經驗，促進市場的競爭;

　　 增加有關項目外部性評價的內容，全面考慮PPP項目的環境效益和社會效益。

　　 準入監管的主體

　　 各國監管機構的主體是政府，包括多種形式：

　　 單獨設立監管機構的，如香港的財政司效率促進組;

　　 在綜合行政部門中設立相對獨立的監管機構的，如英國，財政部負責所有PFI(PPP)項目政策的制定;與此同時，國家審計署(the National Audit Office)和公共事業管理委員會(the Public Accounts Committee)負責對重要的PFI政策方面進行調查研究并提出意見，財政部下屬合伙經營機關(Partnerships UK plc)為所有的公共管理部門提供PFI專業管理，尤其是招投標方面的知識，財政部下屬公私合營機構合作署通過建議及指南對地方政府提供PPP項目支持，并幫助其制定標準化合同;

　　 依托現有行業主管部門，設立分行業的法定機構同時行使監管和提供服務雙重職能的混合模式，如新加坡;

　　 也有讓已單獨設立的PPP Unit (世行/亞開行等建議發展中國家最好設立)同時行使部分(宏觀的)監管職能。

　　 以上國家或地區，都有單一的中央部門負責PPP項目的政策制定和準入監管。此外，政府還聘請、授權或與第三方合作，并讓公眾和媒體，以及放貸方等也參與監管，世行/亞開行等國際多邊機構也會對其放貸或援助項目的招投標、財務狀況和環境影響等進行監管。

　　 一般而言，監管機構應具備如下特征：

　　 獨立性：可獨立執行監管政策而不受利益相關方的干擾，特別是作為項目公司股東的政府的不必要干涉。

　　 合法性：監管機構的設立、職權范圍和基本政策都是通過法律法規確定的。

　　 廣泛性：監管機構的監管領域十分廣泛，覆蓋項目的各個方面。

　　 專業性：獨立監管機構成員一般由行業管理專家、技術專家、經濟學家、法學家、用戶代表等組成。

　　 公正性：監管機構的獨立性、專業性和權威性等，確保監管機構的公正監管。

　　 績效監管

　　 PPP項目應通過基于產出/結果的績效要求(Output/Outcome-based PerformanceSpecification)促使特許經營者確保所提供的產品/服務的質量并提高效率，政府監管重點是產品/服務的質量和數量，而不必干涉特許經營者通過何種具體方法滿足績效要求，以此發揮其能動性和創造性。

　　 來源：地方財政研究

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