兩部委密集出招PPP更側重實際操作

發布日期：2015-10-19來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 中國為政府和社會資本合作（PPP）立法立規的步伐正在加快。

　　 10月10日，國家發改委牽頭起草了《基礎設施和公用事業特許經營暫行條例》，目前正在征求國務院有關部門和地方意見。

　　 一位PPP相關人士對經濟觀察報表示，國家發改委起草的上述暫行條例，有些類似于實際操作的實施條例，相比2015年上半年出臺的特許經營管理辦法會更加細化。

　　 “此前國家發改委啟動特許經營法（《基礎設施和公用設施特許經營法》）立法后，先出臺了特許經營管理辦法，現在又出臺特許經營暫行條例，這將大大加快特許經營法的立法工作。”上述PPP相關人士表示。

　　 另一方面，經濟觀察報了解到，財政部對PPP項目的“物有所值指引”已經進入部內會簽階段，而更重要的“PPP納入預算管理辦法”也在研究之中。

　　 財 政部財政科學研究所副所長王朝才表示，他在各地調研后發現，現在地方政府做PPP的思想有些誤區，將優質的項目留給自己做，不好的、甚至無法獲得收益的項 目交給社會資本來做，這是錯誤的，應該反過來。“社會資本去操作有現金流的、比較好的項目，無收益的公共項目由政府來做”。

　　 立法加速

　　 在經歷了2014年和2015年上半年大量PPP規章制度出臺的熱潮之后，此前一度難產的特許經營法起草工作再度加速。

　　 牽頭特許經營法起草的首席專家、大岳咨詢總經金永祥認為，特許經營法的出臺要經過各方考證，目前國家發改委已經對之前出臺的管理辦法落實情況進行了檢查評估，預計下一步就是要盡快完成特許經營法立法草案。

　　 去年5月，國家發改委首次發布了《基礎設施和公用設施特許經營法(征求意見稿)》，并公開向社會征求意見，但是后來特許經營法并沒有如約出臺，取而代之的是部委層面的規章——特許經營管理辦法。

　　 2015年4月21日，考慮到當前促進民間投資、穩定經濟增長需求任務緊迫，按照急用先行原則，國家發改委會同財政部等部門聯合起草了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，并表示將于6月1日起施行。

　　 到了10月10日，為引導規范政府和社會資本合作(PPP)開展，推動PPP項目落地，按照國務院部署和要求，國家發改委又牽頭起草了《基礎設施和公用事業特許經營暫行條例》，目前正在征求國務院有關部門和地方意見。

　　 PPP有特許經營、股權合作、政府購買服務等多種實施方式。從相關實踐情況來看，中國絕大部分PPP項目集中于基礎設施領域，基礎設施和公用事業特許經營是PPP最主要、最普遍的實施方式。

　　 一位PPP專家認為，鑒于股權合作、政府購買服務可以通過《公司法》、《政府采購法》等法律法規予以規范，僅特許經營缺乏國家立法對其作出有針對性的規定，因此當務之急是加快推進基礎設施和公用事業特許經營立法，對PPP活動予以引導規范。

　　 相 對于特許經營立法，上述特許經營暫行條例規定更為細化。比如，條例提到，國家鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金。鼓勵特許經營項目公 司進行結構化融資，發行項目收益票據和資產支持票據等。另外，條例還指出，國家鼓勵特許經營項目采用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收 益債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式拓寬投融資渠道。

　　 而 對于PPP的另一個重要主管部門財政部來說，眼下的當務之急也是出臺一些操作層面的細則，比如已經進入部內會簽的“物有所值指引”和研究當中的PPP納入 預算管理辦法。“更重要的是PPP納入預算管理辦法，這對于PPP將是一部非常重要的制度，特別是43號文出臺后，這個管理辦法將能促進PPP在中國更加 健康的發展。”上述PPP專家說。

　　 43號是指2014年10月國務院出臺的《加強地方政府性債務管理的意見》。根據43號文，地方政府借債的“后門”基本被堵住，而地方政府PPP項目產生的債務或者政府購買服務的資金將被納入預算，這對于社會資本將是一顆定心丸。

　　 擔憂

　　 從2014年開始財政部力推PPP模式，到現在接近兩年了，財政部與國家發改委出臺了大量關于PPP的促進政策。“國家發改委、財政部都希望PPP在這一輪穩增長中顯示出作用。”上述PPP人士表示。

　　 此次國家發改委正在征求意見的特許經營暫行條例，是在此前的特許經營管理辦法基礎上，立足實踐中迫切需要立法解決的問題，重點從明確條件范圍、強化政府履約、鼓勵民間投資、完善爭議解決以及加強法律法規銜接等方面，作出的有針對性的制度安排。

　　 相關PPP人士認為，國家發改委提出的針對性制度安排，正是目前PPP面臨的各種各樣問題，比如專業技術方面的、法律法治方面的，以及最重要的政府角色方面的，這些問題都需要在制度設計上予以體現。

　　 金永祥表示，推動PPP發展最重要的是兩個核心問題：明確條件范圍，就是規定在哪些條件下，哪些范圍內可以進行PPP項目；強化政府履 約，就是要建立一種制度，強化上級政府對于下級政府的監管，未來可能會通過財政等手段來要求地方政府履約。“現在主要的問題就是，社會資本和地方政府在發 生爭議的時候，要么社會資本方不敢說，忍了，要么去地方法院還不一定贏，要在法律上構建一種公平的制度。”金永祥說。

　　 財政部財政科學研究所副所長王朝才也提到，現在中國的社會資本缺乏和政府對等談判的底氣，同時政府也很難放下身段來，和社會資本平等談判。

　　 不 過，法律人士認為，國家發改委牽頭的特許經營法使用的是行政法，把政府和社會資本作為行政法的兩方當事人，“而在行政法面前，社會資本比政府是低一級的， 這是先天的不平等”；相比之下，財政部為PPP選擇的是合同法，將政府和社會資本當作平等的主體，這是民商法領域的一種更有益的嘗試和探索。

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