PPP短板：公共部門的能力建設

發布日期：2015-06-10來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　如今在中國，PPP(Public Private Partnerships政府和社會資本合作)已經是個無需寫出英文全稱和中文解釋的“明星縮寫”了。在網絡搜索結果中，甚至很難找到其他釋義的頁面—— 要知道兩年前的搜索結果還是“購買力平價(Purchasing Power Parity)”的天下。但冷靜下來，我們更應該認真思考，PPP能否在我國長久地發展下去，或者說如何創造一個能夠保證PPP持續健康發展的環境基礎。

　　能力短板

　　亞洲開發銀行在2011年委托的一項關于PPP模式在基礎設施領域運用環境的研究，對包括中國在內的11個亞太地區發展中國家(其他國家還包括孟加拉國、印度、印度尼西亞、哈薩克斯坦、蒙古、巴基斯坦、菲律賓、巴布亞新幾內亞、泰國、越南)、4個標桿國家(澳大利亞、日本、韓國和英國)和印度的古吉拉特邦共16個國家和地區進行了國際比較。比較主要在衡量基礎設施PPP項目長期可持續性的六項能力指標中進行，中國在反映PPP項目經驗的兩個指標中排名靠前，在與投融資環境相關的兩個指標中排名中等，而在與公共部門能力相關的兩個指標中排名靠后。

　　除在上述公共部門能力間的橫向比較中居于人后外，中國還長期存在著公共部門(Public Sector)與私營部門(Private Sector)能力不對等的現象。如果以1984年深圳沙角B電廠BOT項目作為我國現代意義上首次PPP模式應用的話，公共部門與私營部門間的能力不對等已存在了三十多年。在此期間，私營部門受到市場機制的約束和激勵，不斷通過自我驅動實現創新和進步，而公共部門則在傳統體制機制的束縛下緩步慢行。在很多案例中，我們發現這種能力上的不對等往往發生自PPP項目的識別階段和準備階段，而逐步凸顯于項目的采購和實施階段。PPP項目交易中，第三方專業機構更多情況下擔任政府方顧問，也從側面印證了這種能力不對等的存在。

　　盡管我國PPP事業在近一年多的時間里取得了長足的進步，四年前的國際比較研究已有些時效性不足，PPP“婚姻論”的推廣也使“夫妻”間能力平等才能合作長久的觀念獲得了廣泛認同。但根據筆者在PPP實踐中觀察到的情況，公共部門能力仍然是當前階段制約我國PPP可持續發展的短板。

　　宏觀風向

　　做好公共部門PPP能力建設，需要將制度能力建設和機構能力建設有機結合。這涉及宏觀的公共部門邊界問題、中觀的配套法律法規，以及微觀的專門管理機構等一系列制度設計和機構安排。

　　宏觀層面，公共部門邊界是公共部門治理方式的具體體現，是一國政府信奉并推行的指導其施政原則和社會經濟資源配置的根本理念，決定了PPP模式是否擁有生存和發展的土壤，屬于公共部門能力建設的最上層建筑。

　　公共部門邊界通常體現為“全能政府”主義和“有限政府”主義傾向。“全能政府”主義又稱“大政府、小社會”主義，“有限政府”主義又稱“小政府、大社會”主義，這里的“大”和“小”是指公共部門與私營部門在參與公共事務時力量、規模、深度、強度等方面的相對大小。十八屆三中全會提出“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，在曲折探索和左右彷徨中逐漸明確和堅定了“有限政府”的方向。

　　最終，我國能否造就一個“大社會”，以及“大社會”是否能夠帶來超越“全能政府”的社會發展效益，取決于與“大社會”對應的“小政府”是否是個“小而美”、“小而能”的政府。即政府能否在“由大變小”的轉型過程中，順利解決“全能政府”時期的痼疾，實現“政績導向”向“社會績效導向”政府轉變，打造“小而不弱”的“有限政府”。

　　中觀錐狀

　　中觀層面，與PPP模式推廣運用相配套的法律法規體系，是公共部門能力建設的關鍵支撐框架，決定了PPP模式能否在統一的規范和管制下運轉。2014年以前，建立和完善關于PPP的法律法規體系一直是業界公認的亟需解決的PPP頂層設計問題。彼時，《市政公用事業特許經營管理辦法》作為僅有的針對PPP(當時稱為特許經營，且局限于市政公用事業)的部門規章獨木難支，地方政府參照該文發布的地方性規章也因位階較低而難以取信于社會資本，新舊“非公36條”發布后更是石沉大海。立法層次低、缺少針對PPP模式的專門法律法規、沒有適應PPP項目特點的審批程序、對PPP項目的跟蹤機制缺位，這些問題極大程度上阻礙了公共部門對PPP實施有效管理。

　　過去的一年中，我國PPP制度體系建設進入體系全面完整、邏輯思路清晰、更具適用性和針對性的階段：《基礎設施和公用事業特許經營法》立法工作正式啟動，頂層立法初現曙光;《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》、《國家發展和改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》、《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》、《PPP項目合同指南》等規范性文件陸續出臺，PPP項目開始大量落地;《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》等行政法規和規范性文件直接或間接與PPP項目采購掛鉤，規范化采購得以有據可依;近期發布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》和即將發布的《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引》，為頭腦開始發熱的地方政府踩下防止“運動式”PPP的剎車……

　　當然，也同樣有讓我們不得不保持清醒的方面：《基礎設施和公用事業特許經營法》立法道路曲折，在時間壓力下暫時以低位階的部門規章方式出臺，更關鍵的是該文出臺后特許經營與PPP之間概念更加混淆;現行指導PPP項目操作的各類規范性文件層級仍然不高，且國家發改委和財政部出臺的政策文件規定存在不一致;示范項目缺乏有效的跟蹤評估和監督審查機制，示范項目淪為地方政府“要政績、爭政策”的工具，其結構設計的合理性和采購程序的規范性難以保證，進行全國性推廣的價值成疑……可以說，經歷了過去一年多爆炸式的PPP制度體系建設，我們即將完成整個體系的“中段”，而“一頭一尾”則非常薄弱。

　　微觀虛位

　　微觀層面，專門管理機構及相應的管理機制是公共部門對PPP進行有效管理的基礎，也是上層建筑和中層框架得以落實的保障。長期以來，我國一直缺少一個負責PPP管理和協調的專門機構，像英國財政部的IUK、澳大利亞聯邦政府的InfraAustralia，以及香港地區設有專門針對PPP項目的效率促進組，制定系統的法律法規，開發評估工具與合同范本，統籌PPP項目規劃與實施，在公共部門內提供專家支持、數據管理和知識分享。盡管本輪PPP浪潮發起后，財政部組建了中國PPP中心，但事實上包括財政部、國家發改委、住建部在內的各部委，以及各部委內部不同司局都在從不同角度解讀并推動PPP工作的開展。由于牽涉面廣、參與部門多，PPP政出多門難免導致其法律關系錯綜復雜。

　　筆者認為，公共部門對PPP的管理應注重功能性而非程序性，因此需要一整套針對PPP的政策咨詢、理論及實踐研究、知識產品開發、能力培訓、專家資源管理、項目資源管理、項目實施指導、項目審批協調、項目監管協助等的長期固定的管理機制，以提高公共部門的PPP運用能力，提高PPP項目的運作效率。

　　與我國政府機構和職能部門在中央和地方的兩級體制相同，PPP管理機構也應分為國家和地方兩個層級，分別承擔相對宏觀和微觀的管理職能。

　　我國的國家級PPP管理機構設立在財政部，未來應在中央層面承擔相對宏觀的政策咨詢、理論及實踐研究、知識產品開發、能力培訓、專家資源管理、項目資源管理等職能。

　　國家級PPP管理機構的政策咨詢職能主要包括：主導PPP領域的政策規劃，并協調財政、發改、司法、稅務、環保、住建、國資以及各行業主管部委或其下屬司局制訂具體政策，如立法、中長期財政預算規劃等;協助中央政府及其指定的相關部委，在制訂有關PPP的重要制度、重大規劃時提出政策建議;促進PPP領域相關政策體系的逐步建立、健全和完善;對地方級PPP管理機構上報的征詢意見事項提供指導意見。

　　國家級PPP管理機構的理論及實踐研究職能主要包括：篩選全球范圍內關于PPP理論研究和實踐指導的優秀文獻，引入版權并組織翻譯和公開出版;建立PPP研究基金，組織專門人員負責PPP理論及實踐研究工作，同時以研究課題、論文競賽等方式鼓勵理論界和實操界廣泛、深度參與PPP理論及實踐的研究;從全國范圍內收集PPP項目數據，形成定期、分類的統計和分析成果，供PPP項目評估決策和評價總結之用。

　　國家級PPP管理機構的知識產品開發職能主要包括：負責國家級PPP項目操作指引的編制和更新，作為推廣應用PPP的指導綱領;對民間自提、物有所值評估、采購程序、風險分配、信息披露、政府資產負債表、會計處理、稅務處理等重點內容進行專題研究，形成專題指引并負責更新;負責分行業PPP協議示范文本的編制和更新，作為PPP項目實施的標準化工具;基于我國社會、經濟、法律、政治特征組織編制本土化的PPP相關專著;收集、篩選各行業領域的標桿PPP項目，編制整理PPP項目案例報告并公開出版。

　　國家級PPP管理機構的能力培訓職能主要包括：面向各級政府、社會資本、金融機構及其他參與方開展PPP知識普及性培訓;面向各級政府、社會資本、金融機構的PPP項目實操人員開展基于PPP知識產品的理論和應用培訓;與國際多邊組織開展合作，通過以能力提升為目的的PPP培訓將國際前沿理論和實踐引入國內。

　　國家級PPP管理機構的專家資源管理職能主要包括：建立PPP專業服務機構信息庫和PPP專家信息庫，整合國內外的PPP專業服務機構和PPP專家資源，并定期進行入庫資格認證;組織PPP專業服務機構和PPP專家為國家級PPP管理機構履行政策咨詢、理論及實踐研究、知識產品開發、能力培訓、項目資源管理等職責提供智力支持。

　　國家級PPP管理機構的項目資源管理職能主要包括：審核各級政府上報的PPP項目清單，篩選部分項目進入PPP項目儲備庫;制訂PPP項目實施總體規劃，對部分項目提出支持政策建議，并協調相關部委或其下屬司局配合政策落實。

　　目前我國僅要求省級財政部門設立地方級PPP管理機構，但一些地級市、縣或縣級市也籌備或組建了地方級PPP管理機構。地方級PPP管理機構可依照國家級PPP管理機構的設立方式，在各地方財政系統內部選擇現有機構或部門，或者另行組建專門機構，未來應在地方層面承擔相對微觀的政策咨詢、專家資源管理、項目資源管理、項目實施指導、項目審批協調、項目監管協助等職能。

　　地方級PPP管理機構的政策咨詢職能主要包括：在國家級PPP政策規劃的基礎上，根據本地區的實際情況，協調財政、發改、司法、稅務、環保、住建、國資以及各行業主管部委或其下屬機構制訂地方政策和實施細則;協助地方相關部門或機構，在制訂有關PPP的重要地方制度、重大區域規劃時提出政策建議;與國家級PPP管理機構保持良好溝通，促進本地區PPP領域相關政策體系與國家政策體系的銜接，并實現政策的本地化和詳細化。

　　地方級PPP管理機構的專家資源管理職能主要包括：利用國家級PPP管理機構建立的PPP專業服務機構信息庫和PPP專家信息庫支持本地PPP相關工作的開展，并向國家級PPP管理機構推薦新入庫機構或個人;向政府授權的PPP項目實施機關推薦可為PPP項目提供專業服務的機構和專家;為PPP項目專門建立分行業、分專業的評審專家庫，作為PPP項目響應文件評審的智力資源。

　　地方級PPP管理機構的項目資源管理職能主要包括：規劃本地區PPP項目，并篩選部分項目向國家級PPP管理機構申報進入PPP項目儲備庫;制訂PPP項目實施規劃，并根據PPP項目實施規劃和配套財政支持政策，制訂中長期PPP財政預算規劃，實現項目周期與預算周期的匹配;協助政府授權的PPP項目實施機關進行項目信息推廣和市場測試。

　　地方級PPP管理機構的項目實施指導職能主要包括：依據國家級PPP管理機構開發的知識產品，制訂本地區PPP項目實施管理細則;在PPP項目運作流程、各環節工作要點等方面為政府授權的PPP實施機關提供指導;對各PPP項目中收集的數據信息進行統計、分析，為未來的同類PPP項目交易進行預判模擬的指導。

　　地方級PPP管理機構的項目審批協調職能主要包括：統一接收政府授權的PPP項目實施機關及/或社會資本提交的有關PPP項目的報批文件;協調相關具有審批權限的機構或部門對PPP項目各審批環節進行行政審批;對規定不全或存在爭議的審批內容出具指導意見或向國家級PPP管理機構征詢指導意見。

　　地方級PPP管理機構的項目監管協助職能主要包括：協調并協助財政、發改、司法、稅務、環保、住建、國資以及各行業主管部委或其下屬機構對PPP項目進行行政監管;協助政府授權的PPP項目實施機關對PPP項目進行合同監管，并定期組織對實施機關和社會資本的履約評估。

　　由上述國家級管理機構和地方級管理機構的職責劃分可以看出，兩級PPP管理機構之間在部分職能方面存在重疊和交叉，如政策咨詢、專家資源管理和項目資源管理，因此需要明確兩者在這些職能方面的協作關系。政策咨詢方面，國家級管理機構更加注重政策體系的建立和完善以及政策的全局性，地方級管理機構更加注重本地政策與國家政策的銜接、政策的本土化改良和以操作為導向的深化和細化，兩者是綱領性指引與操作性細則的關系。專家資源管理方面，國家級管理機構注重對專業服務機構和專家資源的整合與利用，同時對PPP專業服務行業進行規范，地方及管理機構更加注重對專業服務機構和專家資源的利用，同時負責對國家級專家資源進行補充并建設本地的專家資源。項目資源管理方面，國家級管理機構注重對地方申報的PPP項目進行篩選入庫，結合政策資源制訂PPP項目實施總體規劃，支持地方重點PPP項目實施，地方級管理機構注重PPP項目的實施規劃、財政預算規劃以及具體項目的推廣和市場測試，向國家級管理機構申報項目并申請政策支持為輔助職能。

　　PPP是一滴水，順勢而為才能匯入大海;PPP是一息喘，海上而發便能凝聚成風;PPP是一柄燭，風中而立必能燎原成火。筆者相信，只要妥善解決上述宏觀、中觀和微觀層面存在的問題——堅定不移的走“有限政府”主義道路，加快頂層立法并加強項目落地階段的跟蹤監管，細分及強化PPP管理機構的統一管理職能——構建與PPP項目經驗相稱的公共部門PPP管理能力，形成和諧的PPP發展環境，我國的PPP事業會在很大概率上迎來一個前所未有的持續、健康、穩定發展的黃金時代。

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