賈康：用法律為PPP保駕護(hù)航

發(fā)布日期：2015-04-08來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　3月17日，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和水利部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》，該《意見》提出，建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營。日前，全國政協(xié)委員、中國財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作(PPP)研究會(huì)專業(yè)委員會(huì)會(huì)長賈康接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，不僅在水利領(lǐng)域，PPP在許多領(lǐng)域都可以成為破解地方投融資難題、加快政府轉(zhuǎn)型、提高公共服務(wù)供給效率、配套促進(jìn)相關(guān)企業(yè)改革發(fā)展和增強(qiáng)社會(huì)投資活力的“高招”。

　　熱詞PPP

　　早在全國兩會(huì)之前的各地方兩會(huì)上，據(jù)網(wǎng)絡(luò)查詢不完全統(tǒng)計(jì)，PPP模式已可以算是2015年地方政府工作報(bào)告中的熱詞。記者查到的30多份地方政府工作報(bào)告顯示，至少20多份提及政府與社會(huì)資本合作、政府購買公共服務(wù)。

　　去年12月4日，國家發(fā)改委、財(cái)政部同日發(fā)布政策信息：國家發(fā)改委官網(wǎng)公布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014版)》，并要求各地發(fā)改委2015年1月起按月報(bào)送PPP項(xiàng)目，建立發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫;財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》。財(cái)政部副部長王保安3月1日接受新華網(wǎng)采訪時(shí)披露，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前各省已公布的2015年P(guān)PP項(xiàng)目計(jì)劃投資總額已近萬億元。

　　賈康認(rèn)為，PPP迅速躥紅，主要因?yàn)镻PP契合了當(dāng)前中國五個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)背景：對(duì)應(yīng)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速所帶來的公共設(shè)施和公共服務(wù)的融資需求;化解地方政府債務(wù)壓力;促進(jìn)政府加快改革和提升政府資金使用績效改善民生;助力十八屆三中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的“混合所有制”改革與四中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的推進(jìn)依法治國———PPP的“政府與社會(huì)資本合作”將與“混合所有制”改革形成天然對(duì)接關(guān)系，而且，其運(yùn)作勢必要求法治化的配套保障，越來越廣泛規(guī)范地依法履行項(xiàng)目契約，符合依法治國的基本理念。

　　賈康強(qiáng)調(diào)，PPP模式走紅的最重要原因，還是其自身優(yōu)勢。他分析，PPP模式打破了過去認(rèn)為只能由政府運(yùn)用財(cái)政資金來做的一些公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、公共服務(wù)項(xiàng)目的傳統(tǒng)模式，其正面效應(yīng)可以從政府、社會(huì)和企業(yè)三個(gè)角度來觀察。從政府角度看，PPP可有效地解決我國新型城鎮(zhèn)化和老齡化過程中面臨的巨大財(cái)政壓力;從社會(huì)角度看，可以使社會(huì)公眾受益，聯(lián)通“全面小康”與“中國夢”;從企業(yè)角度看，PPP有望為一大批企業(yè)打開一個(gè)新的發(fā)展空間。這種共贏、多贏的機(jī)制，從決策層到財(cái)政部門，再到地方政府層面已有的一些試驗(yàn)中的相關(guān)各方，大家在總體上已予以認(rèn)同，大家越來越清楚地看到，社會(huì)資本與政府間的良性互動(dòng)和有效合作具有廣闊前景。

　　“盈利但不暴利”

　　2014年12月，重慶市簽約和批準(zhǔn)實(shí)施“混改”項(xiàng)目總金額已達(dá)2000多億元，其中央企和外資是主力。實(shí)際上，重慶并非個(gè)例，很多地方都出現(xiàn)了類似的情形。那么，對(duì)于民營企業(yè)，PPP是“想說愛你不容易”嗎?

　　賈康笑了笑說：“我們首先需要糾正一個(gè)慣性的思維：社會(huì)資本就是非公資本(民資、外資)，PPP就是政府和非公資本合作。”

　　他說，根據(jù)財(cái)政部門的解釋，社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其所控股的國有企業(yè)。也就是，非本級(jí)政府的其他國有資本或國有控股資本也算在“社會(huì)資本”里面。在發(fā)改委的《合同指南》里也明確指出，社會(huì)資本包括國有企業(yè)。

　　盡管PPP為非公資本開了口子，但國有資本在進(jìn)入PPP的競爭中往往還是處于優(yōu)勢地位。在競爭中處于劣勢的非公資本還有兩個(gè)顧慮：一是股權(quán)之爭成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對(duì)于PPP項(xiàng)目合作，不少地方政府部門明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對(duì)不能控股，政府一定要保證51%的控股權(quán)。這讓很多社會(huì)資本尤其是民營企業(yè)望而卻步。因?yàn)樽陨碣Y金實(shí)力有限，民企普遍比較擔(dān)心投資或入股后在企業(yè)中沒有發(fā)言權(quán);央企和外資參與PPP，不僅僅是盈利的考慮，也有宏觀戰(zhàn)略的考量。二是有些項(xiàng)目投資回報(bào)率過低成為民企參與PPP的障礙。成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)雙贏和合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府既希望民間資本參與，又希望民間資本僅賺取較低的利潤;而站在企業(yè)角度，則希望取得更高的投資回報(bào)。因此，科學(xué)的績效評(píng)價(jià)所形成的激勵(lì)———約束機(jī)制、收益分配和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等因素，應(yīng)成為PPP項(xiàng)目成功實(shí)施不可忽視的重要條件。賈康介紹說。

　　賈康認(rèn)為，要消除非公資本的顧慮，關(guān)鍵還在機(jī)制建設(shè)。政府“一個(gè)巴掌拍不響”，如果企業(yè)沒有清晰的、有一定確定性的盈利預(yù)期，它是不會(huì)介入PPP項(xiàng)目的。“盈利但不暴利”，是合作雙方共同的價(jià)值取向。PPP項(xiàng)目能有效運(yùn)營，必須在合同設(shè)計(jì)時(shí)為企業(yè)留出利潤空間，即PPP項(xiàng)目要有合理的、社會(huì)公眾和企業(yè)均可接受的收益率。政府的責(zé)任包括調(diào)節(jié)進(jìn)入資本的盈利空間，一方面要保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力;另一方面考慮到項(xiàng)目的公益性，整體回報(bào)率不能過高。

　　賈康建議，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中，目前尚存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制等不盡合理的問題。對(duì)此可考慮采取“彈性定價(jià)”，盡快形成科學(xué)的收益分配模型，即建立一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制，形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào)，同時(shí)，還要有績效評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況調(diào)整投資回報(bào)率，從而對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力。

　　同時(shí)，應(yīng)促進(jìn)政府和社會(huì)資本談判確定合約文本，建立多部門對(duì)項(xiàng)目全程監(jiān)督管理機(jī)制，并發(fā)展社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。包括財(cái)政、審計(jì)等多部門宜在項(xiàng)目實(shí)施過程中，依托國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)管，可委托中介機(jī)構(gòu)開展建設(shè)全過程、運(yùn)營收支全過程的跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)績效考評(píng)，完善正常、規(guī)范的退出機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。PPP項(xiàng)目應(yīng)有陽光化的信息披露制度，回應(yīng)公眾訴求的溝通與制約機(jī)制。

　　全國兩會(huì)前夕，本報(bào)記者曾就PPP是否立法采訪北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥。在10多年里，北京大岳咨詢曾經(jīng)中標(biāo)過500個(gè)左右的PPP或者類似PPP的項(xiàng)目。金永祥認(rèn)為，PPP在國際上也還沒有定論，各國有自己的探索。經(jīng)過若干年的實(shí)踐，中國PPP有自己的國情、特色，“許多問題是可以通過現(xiàn)有的法律、政策來解決的，關(guān)鍵是要規(guī)范操作。PPP立法不是當(dāng)務(wù)之急。”他說。

　　對(duì)此，賈康委員認(rèn)為，黨的十八屆四中全會(huì)以“依法治國”為主題，提出：“法律是治國之重器,良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系,必須堅(jiān)持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。”可見，PPP還是應(yīng)該注重加快推進(jìn)法制建設(shè)，走立法程序也好，出操作指南或指導(dǎo)意見也罷，都應(yīng)屬于立法之前過渡階段上的鋪墊。

　　“當(dāng)前，應(yīng)在繼續(xù)推出帶有‘應(yīng)急’特點(diǎn)的文件、指南、合同模版和工作規(guī)則的同時(shí)，著力研究推進(jìn)PPP立法，爭取較快以法律的形式規(guī)定PPP的系統(tǒng)化適用規(guī)則，用法律為PPP的健康發(fā)展保駕護(hù)航。”賈康委員說。

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