財政部副部長王保安談PPP改革熱點

發布日期：2015-03-02來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式是黨中央、國務院確定的一項重大改革任務，是支持新型城鎮化建設、推進國家治理體系和治理能力現代化、構建現代財政制度的體制機制變革。

　　2014年以來，財政部大力推廣PPP模式，構建系統性管理制度和政策體系，國務院有關部委、各級地方政府對PPP工作高度重視，積極探索，一大批PPP項目“落地”實施。初步統計，目前各省已公布的2015年PPP項目計劃投資總額已近萬億元。

　　隨著我國經濟發展進入新常態，PPP模式能否改變地方政府“融資搞建設”的習慣思維，能否給中國經濟社會發展帶來新動力、新氣象?就這些社會關注的熱點問題以及2015年財政部推進PPP工作的重點安排，記者采訪了財政部副部長王保安。

　　適應經濟新常態 創新公共服務投入機制

　　當前，我國正在積極實施新型城鎮化發展戰略，需要不斷提高公共產品和服務供給效率和質量，也需要大量的資金投入，這將如何實現呢?

　　王保安說，一方面，隨著城鎮化、工業化加速，基礎設施建設資金缺口加大;另一方面，隨著我國經濟新常態的出現，財政收入增速明顯下降，地方融資平臺規范轉型迫在眉睫。為此，創新公共服務投入機制，推廣PPP模式勢在必行。推廣PPP模式能夠充分發揮政府和私人部門各自優勢，提高公共服務供給效率和質量，實現長期激勵相容。

　　從政府角度看，通過動員私人資本參與，不僅可以減輕當期財政支出壓力，而且可以平滑年度間財政支出波動。從社會角度看，通過發揮公私部門的各自優勢，能“讓專業的人做專業的事”，并建立激勵相容的約束機制，把政府的政策目標、社會目標和私人部門的運營效率、技術進步內在動力結合起來，充分提高公共產品供給效率。從市場角度看，通過PPP模式，私人部門可以進入電力、道路、供水、供熱等公共服務領域，大幅拓寬了國內企業特別是民營企業的發展空間。這也是全面深化經濟體制改革，發展混合所有制經濟的一項重要內容。

　　突出制度規范 為PPP工作保駕護航

　　事實上，上世紀90年代以來，我國在基礎設施領域一直在探索使用以BOT為主的PPP模式，但很多類似項目在利益分配、風險分擔、政府監督三個核心環節上一直陷入“形似而神不似”的怪圈：政府承擔過多風險、政府或企業失信現象時有發生、項目運行缺乏持續有效監管等。

　　對此，王保安分析認為，關鍵原因在于缺乏頂層設計、法律法規缺位、制度建設滯后。良好的法律環境、科學的政策體系是PPP規范健康發展的基礎和保障。當前推進PPP模式的核心是建立健全制度體系，厘清政府與市場關系，要特別注意明晰政府和市場的邊界，強化“合同和契約觀念”。2014年以來，財政部已經相繼出臺了PPP工作通知、操作指南、合同指南等多項規范操作規章。

　　目前，個別地方對PPP模式的認識仍然尚欠全面，將PPP簡單等同于新的融資渠道，而不是公共服務提供模式和項目管理方式的變革，可能存在“走偏”和“變異”的問題。王保安表示，為確保PPP工作規范開展，2015年財政部將按照“法律規范+政策指導+實施細則”的框架，建立健全PPP制度體系，并做好PPP項目全生命周期的財政管理工作。

　　保障合同履約 將PPP項目財政支出納入預算

　　過去我國個別地方債務壓力較大、信用環境較差，政府契約意識薄弱，招商引資時積極承諾，建好運營后難以兌現，尤其是面臨地方政府換屆、重大政策調整時，推諉責任現象時有發生，損害了社會資本合法權益。

　　王保安說，PPP模式的本質是一種基于合約的政府和社會資本合作過程，雙方的權利、義務、風險分擔、利益補償等均以合同明確。在這一合作過程中，政府和社會資本是平等主體，是一種“伙伴關系”。從國際經驗看，政府和社會資本雙方都誠實守信、認真履約，是順利開展PPP項目的前提。

　　與傳統的一次性項目審批不同，PPP模式需要實施項目全生命周期合同管理，在合同有效期內對公共服務的質量和價格進行持續監管，并將政府付費和使用者付費與績效評價相掛鉤，確保實現公共利益最大化。

　　為確保PPP項目在長達二、三十年的合同期內，地方政府有能力及時、足額按照合同履約，2015年，財政部將制定一系列制度規范，明確要求統籌評估和控制PPP項目的財政支出責任，將PPP項目的財政支出責任納入預算管理，并由上級財政部門對下級財政部門進行監管，從而對政府履行合同義務形成有效約束。

　　切實轉變政府職能 確保公共服務價廉質優

　　成功的PPP是一種“政府、企業、社會多方共贏”的模式。在我國過去實踐中，由于缺乏科學的成本評估、利益調整和公開機制，也出現過社會資本“暴利”、公共服務價格高企等問題。

　　王保安說，通過推行PPP模式，政府部門要把更多的注意力放到制定戰略規劃上，放到公共服務價格、質量的監管上，真正實現政府職能轉變。

　　“該由政府管的，要切實管住管好”。政府要做好PPP整體規劃，建立“動態調整機制”，在PPP項目全生命周期內，根據項目運營情況、公眾滿意度等，定期對價格、補貼等進行調整，雙方互相監督，強化合作，使社會資本“盈利但不暴利”。

　　以示范項目為抓手 著力打造樣板

　　2014年底，財政部公布了首批PPP示范項目名單，共30個項目，總投資額1800億元，其中22個是地方融資平臺公司存量項目。地方普遍反映，列入財政部示范項目名單對項目增信和引導社會資本參與發揮了巨大作用。

　　王保安說，推動PPP示范項目建設，形成一批可復制、可推廣的項目范例，是財政部近期推進PPP工作的主要思路和重要抓手。在PPP工作起步階段開展示范項目建設，既有利于形成“樣本”和“標桿”，發揮示范效應，也有利于促進各項制度真正“落地”，還能為項目融資發揮增信的作用。為保持工作連續性、穩定性和示范性，2015年財政部將繼續分批次推出示范項目。后續示范項目評選將制定統一評選標準，嚴格把關，接受社會監督，保證公平公正。

　　王保安說，2015年，為有針對性地解決PPP示范項目實施過程的難點，助推更多PPP項目“落地”，財政部將繼續著力破除PPP發展的體制機制障礙，為PPP模式的快速健康發展提供良好的法律和政策環境。同時，進一步完善PPP支持政策體系，通過“以獎代補”等措施，引導和鼓勵地方將具備條件的地方融資平臺項目轉型為PPP模式，推動設立中國PPP融資支持基金，提高PPP項目的可融資性，加快推動項目實施。

【相關閱讀】

• 海南鐵路股權PPP改革進入攻堅階段 將推動海南鐵路混合