推廣PPP模式應有邊界意識

發布日期：2017-10-23來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 改革開放以來，我國引入社會資本尤其是民營資本參與基礎設施領域的投資建設已有30多年歷史。從2014年開始我國掀起大規模推廣應用PPP模式的熱潮，但對PPP模式可持續發展的內在邏輯及目標導向缺乏系統研究，導致在具體操作中存在諸多問題，因此，推廣使用PPP模式首先應注意的，就是必須有一定的邊界意識。

　　 PPP模式應主要應用于基礎設施和公共服務的提供。基礎設施是為社會生產和居民生活提供公共服務的工程設施，是社會經濟賴以生存發展的物質基礎。基礎設施和公共服務屬于一個對象的兩個方面。基礎設施提供公共服務，公共服務的供給離不開基礎設施。基礎設施包括經濟基礎設施和社會基礎設施兩種基本類型，前者提供支撐經濟發展的經濟性公共服務，后者提供滿足社會公益需求的社會性公共服務。

　　 基礎設施建設及公共服務的提供有三個基本途徑，一是由公共部門提供公共服務，這是公共服務提供的傳統方式，也是經典方式。在一些已經建立現代市場經濟體系的國家，傳統方式仍然是主導方式。公共部門通過優化治理體系，努力使公共服務的提供能夠做到高效率、低成本、公開透明，并保證財政資金的使用效率。但公共部門提供公共服務也會出現各種問題，使得效率目標難以實現，即出現政府失靈問題。一些領域的政府失靈可以通過體制改革、機制創新予以解決，但有些領域卻難以解決，使得公共部門提供公共服務的適用領域受到限制。二是完全市場化。對于公共部門難以有效提供公共服務的領域，一種可行的路徑就是完全推向市場，進行民營化改革。由私營部門提供公共產品，是市場經濟體制下公共服務提供的重要方式。利用私營部門的專業力量發揮市場配置資源的決定性作用，是提高公共服務供給質量和效率的重要途徑。在這種模式下，政府主要通過制定法律法規、進行規劃及準入標準的引導、完善實施監管等措施來維護公共利益。但私營部門提供公共服務會出現公益性和商業性的矛盾，導致市場失靈，因此其適用范圍同樣受到限制。三是公共部門與私營部門合作提供公共服務。為了解決傳統的由公共部門提供公共服務模式下的政府失靈問題，以及完全由私營部門提供公共服務模式下的市場失靈問題，世界各國一直在探索如何發揮公共部門和私營部門各自的優勢，通過建立合作伙伴關系，進行體制機制的改革創新，提升公共服務供給的質量和效率。這種探索催生了PPP模式的形成和發展，對于推動基礎設施領域的投融資體制改革創新發揮了重要作用。

　　 PPP模式的運用有其局限性。如PPP模式運作成本高，融資代價大，需要通過優化要素配置降低全生命周期成本來實現效率提升，對于規模較小的項目采用PPP模式會得不償失；PPP模式需要對未來的現金流量進行穩定預期，以構建長期合作伙伴關系往往難度很大，對于難以預測未來情況的復雜項目也不適宜采用PPP模式;這種模式強調按合同辦事，對于已經簽署的合同，難以根據新出現的情況進行修改，項目的實施缺乏靈活性；PPP項目融資屬于政府資產負債表之外的融資，其負債不直接計入政府財政預算，從而使得PPP模式成為政府規避預算約束的一種方式，短期內能夠刺激政府的非理性投資，長期來看將加大政府未來財政的負擔；PPP項目提供的是公共服務，政府有責任確保公共服務的持續提供，項目失敗的風險最終依舊會由政府承擔，因此風險很難真正轉移出去；PPP模式要求政府和私營部門針對具體項目簽署合作協議，對特定項目進行交易結構及制度安排，一定程度上能夠限制市場自由競爭。

　　 因此，PPP模式的成功實施必須具備相應條件。如當地市場經濟體制機制比較健全，當地法制環境健全，守法意識強，違法成本高且具有完善的法律救濟機制；當地誠信體系健全，守約意識強；政府公共治理體系完善，服務型政府制度健全；私營部門充分發育；資本市場發展達到較高階段；政府公共理財體系健全。

　　 不能盲目擴大PPP模式的應用范圍。PPP模式強調通過發揮公共部門和私營部門各自的優勢，提升公共服務供給的質量和效率。對于公共部門自身能夠高效率地提供公共服務的領域，或者通過完全市場化手段能夠解決公共服務供給質量和效率的領域，沒有必要采取PPP模式。現代PPP理念的產生和發展在世界范圍內已有20多年的歷史。PPP的制度建設、運作模式、操作指南、評價方法等一直在不斷進行創新，但PPP模式的作用邊界一直受到嚴格限制，它是解決政府失靈和市場失靈情況下基礎設施建設及公共服務提供的一種路徑選擇。PPP模式交易結構復雜，參與主體眾多，專業化運作要求嚴格，交易成本很高。若不顧現實條件盲目引入PPP模式，或者超越當地經濟社會發展階段進行所謂的PPP模式創新，將對整個國家的社會經濟系統產生極大的負面影響。（文/王安 李開孟）

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