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近年來，國家對環境治理的力度和要求都在加強，全國范圍內開展的“綠色礦山行動”也取得顯著成果。據不完全統計，自2005至2015年的10年間，中央和地方財政以及企業礦山環境恢復治理投入約為900億元，恢復治理面積不低于80萬公頃。如果不考慮新增面積，待治理的存量面積仍有約220萬公頃，恢復治理及后續開發總資金需求估算在萬億元級別。巨大的資金缺口僅靠財政安排顯然是“杯水車薪”，廣泛引入社會資本參與，多方聯動、綜合開發是加快礦山環境恢復治理的有效途徑。
在嚴控地方債務的形勢下，雖然地方政府可以發行土地儲備專項債，但目前還難以滿足建設需要，土地一級開發以及一些涉及前期土地拆遷收儲的公共基建項目融資渠道亟待拓展。如果PPP模式能夠在上述兩類項目中得以運用，將對加快礦山環境恢復治理、推進土地一級開發和收儲起到積極作用。
相關政策文件解讀
《關于印發〈土地儲備管理辦法〉的通知》要求，土地儲備實施機構應為政府部門下屬事業單位；土地整理等相關基礎設施建設要通過招標委托第三方實施。也就是說，土地收儲的行政管理權和具體建設實施是分離的。
《關于加強土地儲備與融資管理的通知》強調，土地儲備機構應組織開展對儲備土地的前期開發，為政府供應“凈地”提供有效保障，并再次強調土地整理等相關基礎設施建設要通過招標，委托與土地儲備機構無關聯關系的第三方實施。
《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》強調：積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務、積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發。
《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》強調：不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作，不得借未供應的土地進行融資；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。然而，從實質上看，該文件與前述土地儲備管理的文件要求并不矛盾，并未規定PPP社會資本方不能參與土地整理等相關基礎設施建設。
《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》對政府購買服務進行了嚴格的規范和限制，其目的是嚴控地方違規舉債。該文件將土地儲備前期開發明確列入了政府購買服務的“負面清單”，但并未限制符合規范性文件涉及土地修復整理的PPP項目中的政府支付責任。財政部相關部門明確：“10%”上限控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目。
從上述政策文件的相關規定來看，筆者得出如下結論——
土地修復、整理和前期開發的實施主體只能是政府機構，即各地的土地儲備中心，任何第三方包括政府平臺公司都不能承擔，這充分體現出“土地及其收益國有”的立法和行政原則。
與土地修復、整理和前期開發等相關的基礎設施建設依法委托第三方實施沒有法律障礙。
將土地修復、整理和前期開發等相關基礎設施建設納入PPP項目實施是合規的，包括為一些PPP項目配置部分土地資產的二級開發或修復土地的再利用，這得到了一系列涉及PPP法規文件和大量實踐案例的支持。但前提是，除了中長期的財政支出責任以外，不能因此增加地方負債。
項目操作要點及注意事項
筆者認為，土地修復和整理類PPP項目操作要點主要包括——
將擬修復或整理的土地與其上或周邊擬建的具有一定運營性的公共建筑等組合成一個PPP項目，既解決了政府土地前期開發和公共設施建設的需求，又滿足了PPP政策公益性和運營的要求。因此，對項目進行綜合開發是必由之路。
地方政府“10%”的PPP支付責任上限不能突破，可行性缺口補助型又是PPP主流模式。由此來看，在項目規劃時盡可能導入經營性產業、加大經營內容十分重要。
土地修復或整理類PPP項目不能觸碰土地收支兩條線的政策“紅線”，其投資成本及收益不能直接或間接與土地預期收益掛鉤，也不能由政府兜底、承諾、擔保直接或間接負債。但是，土地前期開發的投資可以計入一級開發成本，土地出讓收益可以在納入預算管理后根據項目合同支付給投資人。
PPP項目用地的取得。涉及公益并符合劃撥用地目錄的部分可以協商劃撥取得，目錄之外的項目用地則需通過出讓獲得。根據《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施的規定，可采用“兩招并一招”的方式取得。發改委等部門出臺的相關文件也為“兩招并一招”提供了政策支持。因此，根據相關文件規定，PPP項目用地包括為公益項目配置的一定土地資產，一次性獲得項目、一二級聯動是可行的。需要注意的是，這些項目事前應獲得市、縣國土資源主管部門的批準，符合用地規劃和方案，并在簽訂PPP協議的同時簽訂宗地出讓（出租）合同。
依規合法、科學合理的項目實施方案是“涉地”項目成功的關鍵，熟練把握各類文件政策精神、深刻理解各類基本建設項目的本質非常重要。
（黃躍建 作者系中國礦山環境修復投融資聯盟PPP研究院院長）
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