商業銀行參與PPP模式的授信策略與分析

發布日期：2017-10-12來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、可行性與風險分析

　　 1.可行性分析

　　 國家把確立PPP模式作為政府的一項重點工作，通過“堵暗道、修明渠”的方式，使政府債務做到重諾履約和公開透明，為銀行融資提供了良好的外部環境。當前面臨經濟轉型升級期，實體經濟投資活力不足、部分領域的經營風險頻發，資產質量下滑。

　　 從銀行近十年的歷史數據分析，政府背景的授信項目資產質量比較好。因此，PPP項目可作為近期銀行授信投放的增長點。PPP項目投資規模大，融資服務需求豐富，銀行可為其包括貸款、發債、財務顧問、資金托管等全方位的金融服務。敘做PPP項目融資，以大資產業務為切入點，有利于密切銀行與政府合作關系，有利于帶動銀行的行政事業存款業務，有利于提高銀行的綜合收益。此外，當前復雜的經濟市場環境下，PPP項目經過政府的篩選把關，現金流缺口部分以財政補助形式入財政預算，還款來源較有保障，有利于改善銀行資產質量和授信結構。

　　 2.風險分析

　　 （1）合規性風險

　　 自43號文發布以后，目前政府關于PPP模式的政策處于一個不斷完善的過程中，包括物有所值評估和財政承受能力評價等政策仍未出臺，部分領域不可避免地存在政策真空期。PPP項目的認定工作推進較慢，相關項目缺乏政府認定的權威性和有效性，而銀行的儲備項目多是實質上的政府BT回購模式，存在合規性風險。

　　 （2）信用風險

　　 PPP模式的運營周期較長，期間項目的收費水平、物價通脹、資金利率、經營成本、市場競爭、合作糾紛乃至最終的政府信用，皆存在著諸多風險點。PPP模式中政府及社會資本均存在經驗不足，一旦項目自身運營不理想，政府補貼又難以覆蓋資金缺口。項目運營存在政企糾紛，影響項目運營，均對債權人帶來較大風險。

　　 二、授信策略建議

　　 1.整體授信策略

　　 敘做PPP模式下的授信業務應重點把握好“合規性”和“還款能力”兩個原則：

　　 合規性方面，優先支持已列入各級財政部門及發改部門PPP項目庫中的PPP項目；擇優支持業務模式符合PPP相關文件規定、但尚未列入項目庫的PPP項目；對于不違反現行PPP相關文件規定，但由于政策不夠明確而可能存在合規性風險的項目，應通過設計授信方案化解合規性風險，審慎敘做。

　　 還款能力方面，優先支持項目自身現金流能覆蓋授信本息的項目；擇優支持項目自身有現金流、還款缺口部分已納入財政預算的項目；審慎支持項目自身沒有現金流、還款依賴地市級及以上的財政預算支出的項目；原則上不敘做項目自身現金流不足、還款資金安排沒有納入財政預算、且第二還款來源不可靠的項目。

　　 2.區域授信策略

　　 （1）重點支持綜合財政實力強（以一般公共預算收入衡量）的區域。此類地區項目的還款來源如涉及財政補貼，可接受省級和地級市的財政補貼。

　　 （2）擇優支持綜合財政實力強，但土地財政依賴度高的區域。此類地區項目的還款來源如涉及財政補貼，原則上只接受地級市的財政補貼。

　　 （3）審慎支持綜合財政實力弱，同時土地財政依賴度較高的區域。此類地區項目的還款來源如涉及財政補貼，只接受地級市的財政補貼。

　　 （4）原則上不敘做省行轄區外的異地PPP項目，如確有必要敘做此類項目，要求股東為總行級或省行級重點客戶、現金流能全額覆蓋授信本息、財政補貼已納入地級市及以上的財政預算并經人大審議通過。

　　 （三）產品發展策略

　　 1.授信業務

　　 結合PPP模式運營周期長的特點，授信產品以中長期項目貸款為主。同時在建設期內可配套少量與采購原材料相關的貿易融資、銀行承兌匯票產品，項目建成后可配套少量與項目運營、維護的流動資金貸款產品。

　　 2.綜合金融服務

　　 國家鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金，鼓勵特許經營項目公司進行結構化融資，發行項目收益票據、資產支持票據等。因此，銀行可通過出資參與產業基金、發行債券、票據、提供撮合類業務等多種方式，為相關項目提供一攬子的綜合金融服務，拓寬銀行業務支持范圍，提高綜合收益。

　　 （四）項目授信策略

　　 1.項目主體

　　 （1）在全力爭攬新增PPP項目的同時，關注存量政府融資平臺項目向PPP模式的轉化。

　　 （2）項目的社會資本方須滿足當地政府有關文件的要求。重點支持股東背景雄厚、資金實力較強、經營狀況與財務指標良好、公司治理機制健康完善、信用履約記錄良好、具有較高的相關行業建設開發資質、擁有獨立開發、經營經驗并成功運作過多個成熟項目、投資、建設、運營等綜合實力較強的特大型、大型建設、開發和運營企業。

　　 （3）重點支持符合國家及地區發展戰略、政府支持力度較大、補貼制度合理完善、市場化程度較高、需求長期穩定、收益回報較好、項目現金流充足的PPP項目。

　　 適用的領域包括城市供水、供暖、供氣、供電、污水和垃圾處理、保障性安居工程、新型城鎮化、市政工程、水利、資源環境和生態保護、公路、鐵路、機場、地下綜合管廊、軌道交通、醫療、旅游、教育培訓、健康養老服務設施等。

　　 （4）審慎敘做還款來源與土地出讓收入相關的PPP項目。敘做此類型項目須重點關注以下問題：

　　 應挑選綜合財政實力強，且土地財政依賴度低的地區。鑒于PPP模式中關于土地出讓收入能否直接作為還款來源存在不確定性，申報行在敘做業務前應與政府及相關部門保持溝通，一旦敘做業務后出現政策性問題，政府應配合銀行對項目予以整改或立即收回。提倡以銀團貸款方式敘做業務。敘做業務前與監管部門做好溝通工作，爭取得到其認可或諒解。

　　 （5）回避與現行政策相沖突的BT項目，或通過PPP項目繞道突破地方政府融資平臺、房地產、產能過剩行業等政策禁止的項目，防范合規性風險。探索將部分信用風險低的BT項目改造成PPP項目，支持申報行參與政府的方案設計。

　　 （6）禁止支持當地政府控制的平臺、類平臺等非列入土地儲備機構名錄企業的土地一級開發貸款。

　　 2.授信方案及條件

　　 （1）對于經測算項目自身現金流可覆蓋授信本息、無政府財政補貼的項目，考慮到測算結果中的不確定性，應綜合考慮項目自身情況、股東實力、股東相關行業的運營經驗等因素，爭取更佳的抵質押擔保條件。

　　 （2）對項目收入不能覆蓋成本和收益，需由各級地方政府通過政府付費、政府補貼等形式對缺口部分現金流進行補足的項目，財政補貼等支出須納入同級財政預算、在中長期財政規劃中予以統籌考慮，并經同級人大審議通過。

　　 考慮到每一年度全部PPP項目需要從同級財政預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%的政策要求，應挑選投資金額大、社會經濟效益突出，當地政府重視的重點項目，確保還款來源能夠納入政府財政預算。

　　 （3）授信方案中應重點關注政府、社會資本、PPP項目公司及其他利益相關方的合作協議及相關法律文本，尤其是特許經營、使用者付費、政府付費、政府補貼等核心條款，明確各方的責權利關系，落實授信還款安排。

　　 （4）提倡以銀團貸款方式敘做業務，銀行授信條件不弱于同業。

　　 （5）對于有使用者付費的PPP項目，應爭取相關收費賬戶在銀行開立，按銀團貸款份額將資金回籠銀行，并提供收費賬戶的收費權質押。同時，盡量爭取提供其他抵質押擔保條件，增加第二還款來源

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