中國推行PPP模式任重道遠 面臨六大挑戰

發布日期：2017-06-23來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP在英國于上世紀八十年代的實踐表明，公私合營可以帶來政府財政效率提高，公共產品和服務成本下降顯著。但中國傳統更多是民間的合伙、結義關系，沒有政府和百姓之間的平等合伙慣例，目前法學界對于PPP立法關系是行政關系還是民商關系存有爭議。總之需要以中國特色來推廣發展PPP模式。

　　政府為推進改革調整經濟結構，解決民間資本投資出路，控制工程腐敗等，在《預算法》和招投標制度規范下，推廣PPP模式。但由于涉及權利利益再分配、監管矛盾，加之政企不分，行政干預，政府與社會資本之間的合作缺乏立法基礎，所以PPP在中國特色下推廣任重道遠。

　　一是PPP推廣是政界熱、社會冷。目前推進和落實PPP模式，已經上升為各級政府的任務，各級政府分批次推出PPP項目庫清單，指定重點PPP項目，使PPP推廣行政色彩較濃。

　　二是PPP推廣政府高層熱、中基層冷。各地的黨政“一把手”，對實施PPP模式是熱心的，有著濃厚的興趣，但具體落實到分管部門明顯是外熱內冷，面熱心不熱，甚至是敷衍塞責。實施PPP，改變了原來的游戲規則，勢必打破原有的利益關系格局，隨著一些優勢社會資本的進入，以及實施設計、施工、運營、管理等全產業鏈一體化，可能觸及和割裂了一些原有的利益鏈條，打破了原有的利益關系和秩序。

　　三是體制內熱、體制外冷。高校、金融、科研和咨詢機構的專家學者、有識之士看到了該模式的積極一面，加以大力宣揚和研究，助推了PPP的熱度。但處于基層和項目一線的有關領導、工程、管理和技術等專業人士大多表現平靜。

　　四是國企熱、民營資本冷。目前的PPP模式，主要承擔著為政府解決基礎設施和公共項目的建設資金缺口。而在現行投融資體制和銀行信貸體制下，國企天然具有強于一般民營企業的融資能力，對于銀行方面在承擔同樣風險情況下，信貸給國資是“內部人控制”，信任基礎好，即使出險后的處置也有現成途徑可解。民營企業主要通過市場化途徑募集和使用資金，其資金成本、期限和增信措施較國企無優勢可言。因此，在與國企競爭大型PPP項目時民營資本勝率不大。

　　五是從PPP項目庫來看，“真正硬骨頭項目多，骨頭帶肉的項目少”。近年來，各省已經分批次推出了重點PPP項目清單，各市縣區推出的PPP項目庫總計不下十萬億元，但整體簽約率不到30%，能圓滿履行的更是少數。

　　六是程序繁復，其中充斥著濃重的“怕、懶、散”和“拖、延、等”。現行PPP模式全程有五大步驟、十九個環節，工作變得繁復。特別是項目前期的選擇合格合作方，論證、評審、報批、談判和報價等，占據了項目各方的大量人力、物力和時間。從目前情況看，一個合格PPP項目成功簽約，快則半年，慢則一年或甚至更長。項目的行政許可流程中充斥著某些官員的“怕、懶、散”和“拖、延、等”的心理、情緒和態度。鑒于PPP項目普遍有10年乃至30年的期限，其生命周期內的責任則由政府分擔并終身追究，這更加強化了各級政府行政許可工作重程序、重形式和重合規性，這是我國推行PPP模式的一大挑戰。

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