經營性公路收益動態監管模式研究

發布日期：2016-08-31來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本文系作者為PPP知乎【交通PPP觀察者】專欄供稿，轉載請聯系【ppp知乎微信公眾號】。

　　文/周曉航 褚春超

　　作者簡介： 周曉航 交通運輸部科學研究院 書記、研究員

　　褚春超 交通運輸部科學研究院 研究員、主任工程師

　　開展經營性公路收益監管是完善政府行業監管、宏觀調控職能的重要舉措。本文通過對合理回報、項目風險、收益監管措施、收益監管合理性等因素的分析，提出了經營性公路收益的動態監管模式。這種新的收益監管模式，既能體現經營期內政府與經營者雙方對項目風險的合理分擔，又可依據科學確定的合理收益率通過動態調整收費期限來靈活調控項目的收益水平，具有很強的可操作性與適用性。

　　1 .引言

　　發展經營性公路，吸引社會資本投資公路建設，拓寬市場化融資渠道是目前很多地方都在采用和探討的形式。在政府財力有限公路建設任務艱巨的情況下，實施收費公路政策仍是今后相當長時期內籌集公路基礎設施建設資金的主要渠道[1]。經營性公路作為收費公路的重要組成部分，是指國內外經濟組織依法投資建設或者依法受讓政府還貸公路收費權的收費公路[2]。收費公路政策實施20多年來，極大地調動了全社會投資公路建設的積極性，有力地推動了我國公路交通事業的發展。但經營性公路在快速發展過程中，也存在一些突出問題。比如，社會上對某些經營性公路項目存在的暴利現象有很大爭議。這種現象，破壞了社會公平，損害了行業形象，既侵害了公眾利益，也阻礙了道路運輸業的發展，最終將會影響到收費公路的健康發展。而究其原因，產生暴利并不在于經營者的經營管理水平高，而常常是由于收費公路政策(收費期限、收費標準、收費條件等的確定與設置等)落實到具體項目上過于僵化。另外，考慮到經營性公路作為基礎設施具有公益性，如果完全由經營者來承擔項目經營中的超額收益或嚴重虧損的話，對經營者和道路使用者來說都是不公正的。這是因為：一方面，可能存在經營者以來建設和經營的壟斷性，榨取消費者剩余獲取超額利潤，損害道路使用者利益的情況;另一方面，若受非經營者能左右的外部因素大環境影響，致使經營者處于嚴重虧損，則將挫傷社會資本進入投資經營性公路行業的信心和積極性。因此，從正確引導投資、調解社會矛盾、促進行業健康發展的角度來講，需要政府對經營性公路項目的收益實施宏觀調控。

　　經營性公路作為準公共物品[3]，決定了它屬于政府和市場共同調節的領域。在現有法律法規條文中，也體現了政府對經營性公路項目收益實施調控的導向。在現行《公路法》、《收費公路管理條例》等的相關條款中，都分別要求按照“收回投資并獲得合理回報”的原則，依據對交通量、物價等因素的預測，確定項目的經營期限和收費標準。然而，實踐中通過事前審批收費標準和收費年限的方式并沒能有效地調控項目的實際收益水平。這是因為：一是，沒有科學地闡述合理回報的內涵和標準是什么;二是，雖然規定了項目僅限于獲得合理的投資回報，但如何衡量、如何調控項目實際收益以使項目獲得合理的回報，缺乏可操作性的措施;三是，不能恰當地處理經營期內不同類型的風險在政府與經營者之間的合理分擔問題;四是，不能及時有效地反映行業發展需求、資本市場供給等外部因素對項目收益情況的影響;五是，由于我國經濟快速發展的階段特征決定了對交通量的長期預測往往與實際差距較大，加之人為因素的影響，自然會使得依據預測情況審批項目收費標準和收費期限的方式難以有效控制項目的實際收益水平。

　　鑒于此，本文將緊緊圍繞以下幾個問題開展探討：合理回報的內涵是什么?如何體現項目投資的合理回報?在經營期內，經營者與政府如何合理分擔項目風險?當前，能夠有效調控項目實際收益水平的選擇或措施是什么?這種選擇或措施的可操作性和合理合法性如何?最終，在上述問題分析的基礎上，探討提出經營性公路收益動態監管新模式，以使政府對經營性公路收益的監管落到實處、見到實效，完善政府的行業監管職能，促進經營性公路行業的健康發展。

　　2.合理回報的內涵與確定

　　2.1 合理回報的內涵

　　經營性公路具有雙重屬性，即作為基礎設施的公益性和因級差效益產生的商品性。這就決定了不能單從經濟學角度來解釋經營性公路投資的合理回報，而必須站在公共管理學的角度進行分析。一般認為，經營性公路作為帶有明顯壟斷特征的基礎性設施，需要政府進行監管調控。首先，從協調道路使用者和經營者之間利益的角度看，通過監管調控，一方面可保障經營者的合理收益，使其在補償成本的基礎上獲取合理回報，增加社會資本投資公路行業的信心與吸引力;另一方面可保護道路使用者利益，使其在可接受的價格范圍內享受高質量的道路通行服務。其次，從優化資源配置實現社會效益最大化的角度來看，通過監管調控，一方面，不能讓經營者以利潤最大化為追求目標，憑借生產和供應的壟斷性，賺取損害道路使用者利益的超額利潤;另一方面，也不能以社會效益最大化為目標(即社會公眾免費或最低成本的使用高等級公路)，還要考慮到當前吸引社會資金的現實性，應以犧牲部分當前利益換取長遠發展，允許經營者在一定時期內獲取合理的投資收益。

　　因此，合理回報應該兼顧投資者利益和社會公眾利益。據此，筆者認為經營性公路的合理回報應該是：道路使用者能夠接受，與當地經濟社會發展水平和行業發展需要相適應，經營期內投資者可以獲取與風險相對應的公平公正的投資回報。

　　2.2 合理回報的確定

　　根據《收費公路管理條例》第十一條、第十九條的規定，對經營性公路的投資者需要采用招標的方式確定。這種規定，體現了政府對經營性公路實施特許經營的特色，需要通過在競爭性、公平性的條件下選取經營性公路的投資者。投資回報率作為投資者進入經營性公路項目的主要考慮條件，本研究認為也可以采用招投標的形式來確定。這樣做，既可以體現投資回報率的投資者認可性，也可以使確定合理投資回報率的過程具有更強的可操作性。另外，考慮到經營性公路作為基礎設施行業，屬于準公共物品，其投資經營具有投資大、期限長、現金流持續穩定的特點，在經營性公路項目招投標時，應主要面向那些實力強、愿意從事穩定、長期投資的群體，拒絕以此為投機的投資個體。同時，考慮到經營性公路現階段具有的商品性，在通過招投標確定項目的合理回報時，應體現出一定的盈利性。

　　根據上述分析，通過招投標形式確定項目合理回報率的思路如下：投資者以投資項目期望獲得的收益率RE進行投標，RE由國債利率或銀行存款利率Rf(浮動的)和上浮x個百分點(固定的)兩部分組成，如公式(1)所示。

　　為使投資者期望獲得的收益率RE在合理限度內，需要設定一個收益率的上限值Rmax作為有效投標的判定條件，RE不高于Rmax的投標為有效標，否則視為廢標。Rmax可以用行業基準收益率上浮一定百分點確定。在一組投標主體中，在參考其它相應指標的情況下，x值最小者為中標者。

　　需要說明的是，國債利率或銀行存款利率通常被用來作為無風險收益率的替代值[4]，以其作為招標的底線體現了對投資者利益的保護。

　　3.收益動態監管實施

　　3.1 收益動態監管設計

　　在通過招投標形式確定了項目的合理回報水平后，接下來在項目的經營過程中最重要的就是采取切實有效的措施，調控項目的實際收益使其實現合理回報。具體來說就是，通過動態跟蹤、核算項目每年的實際收入以及合理費用支出，計算項目在已經發生的經營期內已經實現的收益水平，如果實際收益水平已經達到或接近招投標確定的期望收益率，則應縮短項目經營期限并提前終止;否則，允許經營者繼續進行經營，但最長經營期不能超過國家規定的年限。收益動態監管的實施流程可以用圖 1來說明。

　　圖1 收益動態監管流程

　　從收益動態監管設計可以看出，收益動態監管的動態特征體現在兩個方面：一方面，由公式(1)可知Rf是反映國民經濟運行狀況的一個宏觀指標，而通過其確定的期望收益率RE則是進行收益動態監管的基礎，因此，可以說收益的動態監管是基于反映國民經濟運行情況的動態監管;另一方面，收益的動態監管是通過對項目經營期內收益的動態審核、經營期限的動態調整，來最終實現收益調控目的的，它在經營期內是一個連續的、動態的過程。

　　另外需要說明的是，以期望收益率為基礎的收益動態監管，與固定投資回報是兩個截然不同的概念。首先收益保證不同，收益動態監管是以期望收益率作為能夠獲得的收益率的最高限進行控制的;而固定投資回報則通常是把固定回報率作為收益的最低保證線。其次風險分配不同，在收益動態監管模式中，經營者可能承擔在國家規定的最長經營期內不能獲得期望收益率的風險;而在固定投資回報模式中，經營者為獲得固定的投資回報率不承擔任何風險。最后風險責任不同，在收益動態監管模式中，政府僅以國家規定的最長經營期限為承擔風險的底線，承擔的風險有限;而在固定投資回報模式中，政府為了保證企業獲得固定的投資回報率，將承擔資金補貼等風險。

　　3.2項目風險的分擔

　　風險是指在從事某項特定活動過程中存在的不確定性而產生的經濟損失的可能性。面對風險在選定其承擔主體的時候，應該體現損失共擔、收益共享的原則[5]。就經營性公路而言，其風險主要在于宏觀層面的收費公路政策貫徹落實、產業政策變化以及社會經濟發展的大環境等方面。鑒于此，面對經營性公路項目風險需要考慮政府和經營者之間的風險合理分擔問題，使風險分擔后的結果兼顧兩個方面：一方面，允許道路經營者獲得一定的合理投資回報;另一方面，保護公路使用者的合理權益，即在一定的期限內、支付一定的道路使用費而獲得高質量的道路通行服務。

　　從收益動態監管的流程可以看出，政府和經營者都分別承擔了相應的風險，實現了風險的合理分擔。具體來說：對政府，當由于非經營者能左右的外部原因導致經營者的實際收益沒有達到事先確定的期望收益率時，將允許經營者持續經營(最長不超過國家規定)，這樣政府就以最長的收費期限為經營者提供了一定的抗風險能力;反之，當經營收益提前達到了事先確定的期望收益率時，政府將縮短項目經營期，提前結束收費，這樣在保證經營者獲得合理回報的同時，又防止了暴利，有效地維護了道路使用者的利益。對經營者，如果在最長經營期內仍不能獲得期望的收益率，則將承擔項目的投資風險，按期結束收費。

　　4.收益動態監管的合理性分析

　　開展經營性公路項目收益動態監管不僅技術操作上可行，而且存在充分的合理性，這可以從經營性公路自身屬性特點、法律法規環境和行業經驗借鑒等三個角度來認識。

　　4.1符合經營性公路的屬性特點

　　首先，經營性公路作為基礎設施，屬于準公共物品，具有壟斷性和公益性，實施收益監管可以防范“政府失靈”或“市場失靈”，提高公路基礎設施的資源配置效率，促進社會公平與效率;其次，現階段我國正處于公路建設的關鍵時期，開展收益動態監管，有利于保護投資者的積極性，合理引導社會資本投資經營性公路行業，彌補建設資金不足的困境;再次，便于及時有效地反映公路建設資金需求、資本市場供給、社會經濟發展等實際情況;最后，有利于使項目在有限的存續期內，將“合理回報”的共識與法律指導精神落到實處，增進社會和諧。

　　4.2符合現有法律法規精神

　　當前，在《公路法》的第六十條、第六十三條，《收費公路管理條例》的第十四條至第十六條中，對經營性公路的收費標準和收費期限進行了規定。從這些條款的規定中可以看出：

　　(1)上位法從原則上規定了投資者在收費公路收費期限內允許收回投資并獲得合理回報。但鑒于經營性公路的公益本質屬性，在收費期限內項目僅限于取得“合理”的投資回報，即取得的回報是有限制的。

　　(2)省人民政府依據收回投資并獲得合理回報的原則，審核批準經營性公路收費年限和收費標準。由此可見，省人民政府對經營性公路的收益具有監管的權利和義務。

　　因此，可以說上位法的相關規定為開展經營性公路的收益動態監管提供了法律依據。

　　4.3借鑒相關行業和國外經驗

　　開展收益動態監管，對相關基礎設施行業來說，并非首創，而是早有先例。在國內，1998年國家計委和建設部出臺的《城市供水價格管理辦法》第十一條規定： “供水企業合理盈利的平均水平應當是凈資產利潤率8~10%。…還貸期間凈資產利潤率不得高于12%”。2003年，深圳市人民政府出臺的《深圳市公用事業特許經營辦法》第四條規定：“…特許經營者通過合法經營取得合理回報并承擔相應經營風險”，第三十四條規定：“…價格部門會同監管部門每年對收益率水平進行考核，必要時予以調整”等等。從這些規定可以看出，國內其他基礎設施行業對經營性項目的收益從兩方面進行了約定：一是通過限定經營期內收益率(利潤率)的形式限定收益的水平;二是通過每年考核項目的實際收益并進行調整的形式，對項目收益實施動態監管。

　　在國外，對經營性公路的收益也實行了靈活的監管調控措施。比如澳大利亞政府規定：在出現物價較大變動以及其他相關影響因素變動的情況下，政府允許公路經營企業每半年調整一次收費標準;收費公路的投資回報率達到規定的限額后，需要提前終止特許經營將公路無償移交政府或者繳納部分通行費收入給政府[6]。法國政府規定：收費標準由國家與特許公司談判后，國家批準決定，合同5年修訂一次;在經營期內如果達不到預期的經營效益(國家預測的車流量)，國家將延長經營期 [7]。

　　因此，可以說在經營性公路行業開展收益動態監管，是解決當前問題的有效途徑，也是一種為國內外實踐證明了的可以借鑒的成功經驗。

　　5.結束語

　　開展經營性公路收益監管是完善政府行業監管、宏觀調控職能的重要舉措。本文研究提出了經營性公路收益動態監管模式，并從合理回報的內涵與界定、風險分擔、收益動態監管的實施、收益監管的合理性等多種角度進行了分析。對經營性公路實施收益動態監管，在行業內還需要統一認識，進一步深入研究，建議在《公路法》和《收費公路管理條例》的框架下，鼓勵地方結合實際問題積極開展試點，創新經營性公路管理模式，為我國經營性公路的健康發展提供有價值的實踐經驗。

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