對中國PPP模式中社會資本方的探析

發布日期：2016-08-16來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

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文/吳洪樾 杜靜

　　作者簡介：吳洪樾，女，東南大學建設與房地產系研究生，研究方向：項目融資、公共項目建設模式研究。

　　杜靜，女，東南大學建設與房地產系副教授、碩士生導師，研究方向：項目融資、公共項目建設模式研究，PPP模式研究。 教育部規劃基金項目(一般)《基礎設施項目PPP模式物有所值(VFM)雙階段評價體系研究》在研。

　　摘要

　　政府與社會資本合作模式(Public-Private-Partnership，PPP)作為一種新型投融資模式，具有減輕政府財政負擔、提高基礎設施建設效率等優點，得到各國大力推廣。社會資本概念的引入使我國現行PPP模式與國際通行的PPP模式相比存在特殊性， PPP項目中大量國有企業的參與產生了諸多優勢與問題。結合我國PPP發展現狀和數據，對社會資本方進行分析，著重討論了國有企業所占比重和發展現狀，為我國PPP模式的未來發展提供參考。

　　關鍵詞：PPP模式;社會資本;國有企業;

　　為了促進融資多元化、降低政府財政壓力、提高為民眾謀福祉的效率，我國引入了政府與社會資本合作模式(PPP)用于基礎設施的建設與公共服務的提供。根據世界銀行相關標準，私人資本占比20%以上屬于PPP項目，但我國大部分PPP項目的社會資本方為國企或國企與民企的聯營體，純粹的私人資本占比很少。可見我國當下的PPP模式中的第二個P(Private)已經變化為以國企為主體的社會資本，與國際通行的PPP模式之間存在較大的差異。這樣的特殊性使我國現行的PPP模式具有很強的中國特色，對社會資本方的分析和討論是非常必要的。結合數據分析PPP項目現狀和國有企業參與比例，總結國企參與PPP項目的優勢及難點，以此促進我國PPP模式的完善。

　　1我國PPP模式發展現狀

　　上世紀90年代，我國初步引入PPP模式，采用BOT模式建設基礎設施;2000年后，PPP模式得到進一步發展，真正意義上的PPP項目逐漸產生。但受金融危機影響，PPP模式在我國一度停滯不前;直到2014年，PPP模式重新開始得到推廣。國務院、財政部、發改委等連續頒布了一系列相關政策促進PPP 的發展，從定義、核心理念、操作流程等各個方面進行規定和完善，全面鼓勵PPP模式在公共服務和基礎設施領域的廣泛應用。

　　政策的支持與引導使地方政府與社會資本對PPP模式的熱情不斷提升，許多項目積極應用PPP模式進行建設與運營。財政部PPP中心數據顯示，截至2016年 6月30日，我國納入政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺的PPP項目共9285個，項目總金額10.61萬億元，進入執行階段的項目共619個，總投資1萬億，項目落地率達23.8%。項目覆蓋全國各個地區，并涉及交通、醫療、基礎設施、社會保障等多個領域，詳見表1和圖1及圖2。

　　表1 PPP項目數量及投資額地區分布表

　　表中數據顯示，貴州、山東、新疆、四川四個地區的項目數量占總數量比例45.32%;貴州、山東、河南、云南四個地區投資額占比達38.49%，項目數量和投資額的分布都較為集中，主要在中西部地區，地方政府的財政實力在一定程度上影響著PPP模式的推廣。

　　圖1 PPP項目數量行業分布圖

　　圖2 PPP項目投資額行業分布圖(單位：億元)

　　PPP 項目遍及19個行業，涵蓋了較為重要的基礎設施和公共服務領域，其中市政工程、交通運輸類所占項目數量和投資額均較多，是目前PPP模式應用的主要類型;林業、科技、基建、農業、社會保障等9個領域則項目數量和投資額較少，目前處于PPP模式應用的初步階段，未來可能成為發展的重點。

　　2國企成為主要的社會資本

　　2.1 國有企業占比大就一般定義而言，社會資本是個人或組織在目的性行動中可使用的社會關系資源，在PPP模式中，社會資本泛指可參與PPP項目建設的社會關系資源，主要分為三類：國有資本、民間資本和混合資本。民間資本即國際上通常意義的私人部門;國有資本則是目前我國PPP模式最常見的社會資本方，即國有企業，包括央企和地方國企。

　　據 PPP綜合信息平臺項目庫統計，目前財政部示范項目共232個，總投資8025.4億元，其中105個項目已落地，總投資額3078億元，其中有82個已錄入社會資本信息。簽約的社會資本共119家(含28個聯合體參與項目)，其中國企65家，民企43家，混合所有制和外企共11家，分布比例見圖3。

　　圖3 財政部PPP示范項目社會資本數量分布圖

　　在119個簽約項目中，國企所占比例高達55%，在PPP模式中占據了主導地位;民營企業所占比例為36%，私人資本對PPP項目的參與度是會繼續提升還是反轉下降，與國家相關的政策和法律法規的頒布有著密切關聯。

　　在 54個已落地的單家社會資本參與項目中，國企參與項目33個、民企17個、混合所有制4個。但從項目簽約額方面看，透露出不同信息。其中混合所有制企業的簽約金額最多，為989.1億元;國企緊隨其后，為726.2億元;民企的簽約金額卻僅為224.5億元，見圖4-5。

　　圖4 投資額按社會資本類型分布圖

　　圖5 項目數量按社會資本類型分布圖

　　項目數量上，國企占比61%，民企占比32%，國企數量為民企的兩倍;從投資額而言，混合所有制企業僅有4個項目，投資額卻占了51%，國企投資額占比 37%，民企為12%，國企投資額超過民企的三倍，可見與民企相比，目前國企是PPP項目中的主要社會資本，而混合所有制企業是我國PPP模式中民企參與的重要方式。

　　2.2 施工企業占主導地位已有的不完整信息顯示，在目前參與PPP項目的國有企業中，央企占了很大比例，并且多為施工企業參與，中交、中建、中鐵等大型國有施工企業都是參與PPP項目的主力軍。以中國建筑股份有限公司為例，根據每月的重大項目統計報告顯示，2016年7月至2015年8月的一年時間內，中建所屬公司共參與了13個重大的PPP項目，詳見表2。

　　表2 2016.7-2015.7中建參與PPP項目統計表

　　表中顯示，12個月以來共9個月有重大PPP項目建設，平均項目投資額為39.19億元，PPP項目占當月重大項目總額的平均比例為12.26%左右。12 個月的重大PPP項目總合同額達509.5億元，可見中建集團是我國PPP項目建設的重要社會資本方。但由于缺乏更詳細深入的信息資料，不能得知中建所屬公司是以何種方式參與PPP項目的，是否直接介入后期的運營。類似的，中鐵、中交等企業也參與了許多PPP項目的建設，施工企業占據了國有企業投資PPP 項目的較大比例。這些施工企業在PPP項目十年及以上合約期限內是否能完成項目主辦方的績效要求，是否會做完施工階段任務就尋機撤出，以及是否會造成 PPP項目的中止甚至失敗，現在都還無法進行深入準確的分析。

　　3國企參與PPP的優勢及難點

　　3.1 國企的優勢分析國企積極參與PPP項目是對國家新型城鎮化政策的響應和推動，為地方經濟建設和城市發展做出貢獻，是國家和經濟發展的歷史選擇和必然要求，與民營企業相比，國有企業參與PPP模式有如下優勢：

　　(1)技術和管理到位

　　國企的經驗豐富且機構設置較為全面，例如中交、中建等大型企業都具有較強的技術支持和完善的管理體系，各部門職責分工和要求明確，操作流程規范合理，在實施過程中可以更好地規避風險，確保按時按質完成項目，降低政府風險和壓力。

　　(2)資金實力雄厚

　　國企的資金實力與民企相比明顯較強，且大型國企都有用于PPP投資的專項資金，可以為政府減輕更多財政負擔。若PPP項目需進行融資，國企的資信受到金融機構的廣泛認可，更易于貸款;且國企的融資途徑更加多元化，可以更充分地保證項目的資金來源。

　　(3)投資回報率要求低

　　民企投資的最終目的在于盈利，企業內部投資收益率要求較高，而PPP模式旨在建設基礎設施、提供公共服務，項目一般收益率較低，難以達到企業要求。國企的主要目的是維持自身發展的同時為國家建設做貢獻，而非以盈利為主，因此國企要求的投資回報率較低，更能滿足政府要求。

　　(4)與政府關系密切

　　國企與政府之間的關聯較為復雜，許多國企的負責人同時也在政府部門擔任職務，因此國企相對民企而言可以更好地與政府進行協調溝通，減少PPP雙方之間的問題和矛盾，利于項目的開展。同時，國有企業與政府的密切關系使實施過程中國企自由度降低，不能輕易退出，規避了政府的部分風險。

　　3.2 我國現行PPP模式的難點現行PPP模式對于社會資本的定位是基于我國國情和現狀下產生的，在鼓勵民企參與PPP項目的同時，必須認識到國企在PPP模式中的角色是非常重要的。但主體范圍的變化也為我國現行PPP模式的管理帶來了困難：

　　(1)政府的多重角色難以監督管理

　　國有企業在一定程度上也代表著政府角色，這就使我國的PPP模式缺乏私人部門的參與，更多體現為政府與其下屬之間的合作。政府扮演著PPP模式的雙方主體，使原本公私雙方互相監督管理的職能難以實行，PPP項目的管理難度增加，PPP模式可能變為政府解決融資的工具，難以實現真正意義上的公私合作。推進 PPP模式的緣由之一是引入私營部門高水平的管理技術提高項目的管理效率，而國企的管理效率并無絕對的優勢，這也使以國企為社會資本方的PPP模式能否真正獲得物有所值(VFM)充滿了疑慮。

　　(2)缺乏可借鑒的制度和規范

　　國有企業是我國的特色之一，我國現行的PPP模式與國際上通行的公私合作模式相比存在特殊性和差異性，PPP發展較好國家的經驗對我國的現狀都存在不適用。這導致我國的PPP制度體系建立缺乏相關基礎和借鑒資料，PPP模式的完善和規范都十分困難。

　　(3)施工企業缺乏運營能力

　　施工企業的能力主要集中在建設階段，缺乏運營管理能力，但PPP項目合約期的絕大部分是在進行經(運)營維護工作，因此目前大量國有施工企業的參與使PPP 項目以前期建設為主，后期運營管理難以維系。大部分項目將運營部分再委托給其他運營商，使運營階段管理存在更多不可控因素，增大了項目風險。

　　(4)公眾質疑公私合作的本質

　　國有企業與政府合作建設基礎設施，會使公眾認為項目仍是由政府全面主導，PPP模式并未真正引入私人資本，公私合作只是噱頭，沒有實質性的進展。PPP項目大多是對社會影響較大的民生項目，非常需要公眾支持，這樣的質疑會導致公眾對項目的不支持和不了解，影響項目推進。

　　結論

　　我國國情使國有企業參與PPP模式具有較多優勢，目前PPP項目的社會資本方以國企和混合體制為主導，并以施工企業參與為主。這樣的合作方式使現行PPP模式運作和管理存在諸多難點和困惑，各方都需對這些實際問題進行研究、探討，找出解決方案才能積極促進PPP模式的規范化管理和發展。國企作為社會資本方是中國特色，也是PPP在我國發展的一個過渡形式。PPP模式的核心是公私合營，我國在經歷了PPP模式跨越式發展之后，是讓國企完全退出還是大力促進混合所有制企業并保留國企參與PPP項目，也是一個值得各方深入思考的且亟待解決的大問題。

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