PPP模式在美國交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用

發(fā)布日期：2016-08-15來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本文系作者為PPP知乎【交通PPP觀察者】專欄供稿，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系【ppp知乎微信公眾號】。

　　文/翁燕珍

　　作者簡介：翁燕珍 交通運輸部科學(xué)研究院 博士、助理研究員

　　私人部門在美國交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域扮演的角色和起到的作用隨著國家政策的變化而變化。從20世紀(jì)末開始，由于聯(lián)邦交通專項資金赤字嚴(yán)重，美國于1991年頒布 ISTEA法案開啟了非州際公路的收費，隨后還頒布了TIFIA、SAFETEA-LU等一系列法案促進私人部門參與交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。近年來，美國掀起了推廣PPP模式的浪潮，積累了很多實踐經(jīng)驗。本文以歷史的視角對PPP模式在美國交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用進行分析，希望以此為基礎(chǔ)，深入并挖掘其創(chuàng)新做法，為我國交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的成功運行提供參考。

　　一美國PPP發(fā)展背景、成因及面臨的問題

　　(一)發(fā)展背景

　　一直以來，美國都在使用各種形式的PPP[1]，私人部門在提供公共基礎(chǔ)設(shè)施方面比其他任何國家發(fā)揮的作用都更大。大部分的交通、水利、電力、教育及其他的公共服務(wù)最初都是由私人部門與聯(lián)邦、州或地方政府共同建設(shè)的。尤其在上世紀(jì)八、九十年代，由于美國政府在不提高稅收的前提下仍需向不斷增長的人口提供公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)，利用私人部門資源可以加快公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給速度以及帶來創(chuàng)新、提升服務(wù)質(zhì)量，PPP得以在美國快速發(fā)展。截至目前，公私伙伴關(guān)系已經(jīng)延伸到了美國幾乎所有的公共部門，從學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄，到輸油管道、交通運輸、垃圾處理、甚至在軍事、航空航天等領(lǐng)域都有私人部門的影子，而且私人部門的作用也越來越突出。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，美國聯(lián)邦政府中所簽PPP合同約占預(yù)算支出的七分之一，其中三分之一用于國防部。

　　在推動PPP發(fā)展上與英國有較大不同的是，美國作為聯(lián)邦制國家，各個州和地方政府都是具有比較大的自治權(quán)，因此各個州及地方政府會根據(jù)自己的要求實行不同模式和不同程度的PPP。另外，美國沒有一個統(tǒng)一推動PPP的政府機構(gòu)，但有一些非政府組織和其他機構(gòu)積極地在為推動PPP而努力，例如全國公私伙伴關(guān)系理事會(National Council for Public Private Partnerships, NCPPP)和市長商業(yè)理事會(the Mayors Business Council)等。其中，NCPPP是一個以倡導(dǎo)公私伙伴關(guān)系為使命的非政府組織。

　　(二)主要原因

　　美國發(fā)展PPP模式的主要原因與其他國家考慮的因素基本一致，同時也具有一些自己的特點。根據(jù)美國州政府委員會(Council of State Governments, CSG)1998年開展的一項調(diào)研結(jié)果顯示，過去五年(1993-1998年)里，PPP模式運用增長的主要原因包括：節(jié)約政府支出成本、缺乏政府領(lǐng)導(dǎo)能力的支持、政府專業(yè)工作人員和專業(yè)知識不足、提高靈活性、提高供給速度、增加創(chuàng)新、提高服務(wù)質(zhì)量等。

　　(三)面臨的問題

　　美國在發(fā)展PPP模式中也面臨著很多阻力，主要阻力源于美國稅收體制。根據(jù)法律規(guī)定，美國聯(lián)邦政府和州政府有權(quán)發(fā)行債券，而發(fā)行債券是免稅的，私人部門融資則需要繳稅，這就使得私人部門投資的成本高于政府投資成本，采用PPP模式并沒有降低公共服務(wù)供給成本。

　　二美國交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推動PPP的相關(guān)政策及發(fā)展情況

　　(一)相關(guān)政策

　　1. 聯(lián)邦層面

　　私人部門在美國交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域扮演著重要角色。從19世紀(jì)到20世紀(jì)上半葉，私人部門參與美國收費公路和橋梁建設(shè)一直是常見的形式。但自從1956年美國頒布了聯(lián)邦資助公路法案和聯(lián)邦公路稅收法案，使得私人部門沒有機會進入交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。這兩個法案為州際公路的建設(shè)提供了籌資機制，州際公路發(fā)展的資金來源來自于由燃油稅、輪胎稅、車輛購置稅等構(gòu)成的聯(lián)邦公路信托基金，同時明確規(guī)定除了部分橋梁和隧道外，聯(lián)邦資助公路項目禁止收費。

　　從 20世紀(jì)末開始，聯(lián)邦公路信托基金收入遠遠無法跟上公路建設(shè)需求增長速度。為彌補財政赤字，1991年美國政府頒布了《多式聯(lián)運陸路運輸和公平法案》(International Surface Transportation Act, ISTEA)。ISTEA開啟了非州際公路的收費，并允許州政府使用聯(lián)邦資金與州政府資金或私人部門資金相結(jié)合用于非州際收費公路。

　　為了進一步促進私人部門參與交通基礎(chǔ)設(shè)施，1995年美國頒布了《國家高速公路法》(National Highway Designation Act，NHDA)。根據(jù)該法，允許設(shè)立州基礎(chǔ)設(shè)施銀行(State Infrastructure Banks)，這可以對聯(lián)邦資金起到杠桿作用，尤其是利用私人部門融資的項目中。

　　1998 年，美國頒布了《交通基礎(chǔ)設(shè)施融資和創(chuàng)新法案》(Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act, TIFIA)。該法案確立了一項靈活機制，由美國運輸部直接向合格項目的私人部門或國家出資人提供貸款或貸款擔(dān)保。信貸支持條件靈活，通常按從屬債務(wù)的等級提供，使項目便于吸引更多私人資本。該法案尤其支持使用私人部門資金的重大項目(如投資額1億美元以上的項目)，最多可以獲得高達項目成本33%的聯(lián)邦貸款或貸款擔(dān)保。自2008年開始，美國大規(guī)模地面交通運輸PPP項目根據(jù)TIFIA享受由聯(lián)邦政府提供的優(yōu)惠利率信貸支持。該法案已經(jīng)成為在全美國范圍內(nèi)吸引大量私人部門和其他非聯(lián)邦資金用于交通運輸項目必不可少的政策。

　　2005 年8月，美國頒布了《安全、可靠、靈活、高效的運輸公平法案：留給使用者的財產(chǎn)》(Safe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act: A Legacy for Users, SAFETEA-LU)。該法案出臺目的是為公路項目提供資金，包括：授權(quán)了2440億美元的資金用于資助公路、公路安全和公共交通項目;允許州際高速公路收費，用于公路養(yǎng)護或新建公路;允許發(fā)行上限為150億美元的私營性質(zhì)債券(PABs)為PPP項目融資等。

　　2014 年9月，美國聯(lián)邦公路管理局發(fā)布了《收費公路PPP模式特許經(jīng)營合同核心指南》(Model Public-Private Partnerships Core Toll Concessions Contract Guide)。該指南是美國聯(lián)邦公路局在美國推進開展PPP模式努力的一部分。該指南由基本概念、收費管理、收益分享、監(jiān)管事項、權(quán)益變動、法律變動及有關(guān)案例等內(nèi)容構(gòu)成，這有助于引導(dǎo)美國收費公路規(guī)范開展PPP模式。

　　2015 年1月，奧巴馬政府為進一步推進PPP模式的發(fā)展提出了高資質(zhì)公共基礎(chǔ)設(shè)施債券(Qualified Public Infrastructure bonds, QPIBs)。這一政策主要針對原有公共活動債券(Public Activity Bonds，PABs)機制中存在的限制(包括發(fā)行上限、到期日期、利率和最大替代限額方面的限制)進行了拓展和完善。相比PABs，QPIBs不再受到這些限制，將擴大對不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施項目融資范圍，包括公共運輸、機場、港口、垃圾處理、污水處理、自來水和更多的地面運輸項目。美國相關(guān)評論認(rèn)為，“QPIBs將成為一個靈活的、低成本的融資工具，可以促進為了更多的私營部門大規(guī)模參與PPP項目”。

　　2. 州層面

　　由于美國為聯(lián)邦制國家，因此各州和地方政府都有較大的自治權(quán)，在PPP立法上也是不斷的進行探索創(chuàng)新。下面以德克薩斯州為例對其在立法創(chuàng)新上進行介紹。

　　2003 年，德克薩斯州眾議院頒布了3588法案。該法案提出了一些新的措施促進交通運輸項目尤其是PPP項目的發(fā)展，具體包括：一是成立區(qū)域移動局(Regional Mobility Authorities, RMA)。區(qū)域移動局(RMAs)是允許成立的特殊部門，為一個或幾個郡/縣通過跨區(qū)域方式來滿足交通運輸需求。在德克薩斯州運輸委員會的批準(zhǔn)下，RMAs可以發(fā)行債券或者可以對州公路系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)有不收費路段轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M公路。RMAs可以購買或租賃部分土地用于非交通運輸目的，也可以利用其中大部分收入用于其它交通運輸項目。二是擴大州政府公路收費的權(quán)限。德克薩斯州的立法提供了更為廣泛的收費權(quán)。支持通行費收入和政府資金一起共同融資用于公私合作的收費公路項目，也允許簽訂通行費協(xié)議(影子收費)。這就意味著地方政府部門或私人部門可以利用自有資金對公路進行改善，州政府根據(jù)基于使用公路的車輛數(shù)量給予償還。三是綜合開發(fā)協(xié)議(Comprehensive Development Agreements, CDA)。法律還允許使用綜合開發(fā)協(xié)議采用設(shè)計-建造(Design-Build, DB)模式建設(shè)公路。一個綜合開發(fā)協(xié)議可以包括項目設(shè)計、建設(shè)、融資、土地征用、公路運營和養(yǎng)護。對于將不收費公路轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M公路的，都明確需要通過投票的方式進行表決通過。這在很大程度上也限定了收費公路特許經(jīng)營權(quán)期限通常在50年以內(nèi)。四是給予跨境德克薩斯交通運輸走廊項目靈活的資金支持政策。特許經(jīng)營權(quán)在跨境德克薩斯交通運輸走廊項目占據(jù)著較大比例。一個新建公路和鐵路網(wǎng)項目投資估算額高達1800億美元，這可能成為世界上最大的PPP項目。基于德克薩斯州的立法，跨境德克薩斯交通運輸走廊項目被授權(quán)通過債券和籌集缺口資金來建設(shè)，從而預(yù)留足夠的資金用于其它交通運輸項目。這意味著政府部門在不需要犧牲其它公路項目資金的前提下通過一些靈活性融資方式促進走廊項目的建設(shè)。

　　2005 年，德克薩斯州政府與私人部門簽訂了從達拉斯沃斯堡(Dallas Forth Worth)到墨西哥邊境約960公里TTC-35項目的綜合開發(fā)協(xié)議。2006年，簽訂了首個私人融資項目的類似協(xié)議。項目為奧斯丁附近的SR-130 公路，投資額13億美元，全長78.8公里，建設(shè)內(nèi)容包括四車道公路、收費設(shè)施和主要的交叉口設(shè)施，它是構(gòu)成中央德克薩斯收費公路項目(the Central Texas Turnpike program，共耗資36.6億美元)最大的項目。根據(jù)SR-130公路項目綜合開發(fā)協(xié)議，可以同時開展設(shè)計與施工業(yè)務(wù)，也可以開展房地產(chǎn)收購業(yè)務(wù)。 2008年4月，在德克薩斯交通論壇年會上，德克薩斯州州長表示，“相信通過公私伙伴關(guān)系管理私人資本將成為解決美國交通基礎(chǔ)設(shè)施問題的重要解決辦法”。

　　(二)發(fā)展情況

　　盡管私人部門在美國公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已經(jīng)占有重要地位，但相比其他國家，美國在交通運輸領(lǐng)域發(fā)展PPP模式仍較為緩慢，主要原因是過去五、六十年來美國公路建設(shè)資金主要來源于聯(lián)邦信托基金等財政資金。

　　隨著社會經(jīng)濟發(fā)展對公路提出新的需求以及財政資金不足，從上世紀(jì)90年代開始，有部分收費公路項目開始由私人部門通過設(shè)計-建造-融資-運營-維護(Design- Build-Finance-Operate-Maintain, DBFOM)模式建設(shè)提供，部分原因是美國政府頒布的ISTEA、TIFIA、SAFETEA-LU等法案給予的融資靈活性。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年10 月，美國共有投資總額超過27億美元的11個公路項目采用PPP特許經(jīng)營模式或嚴(yán)格的私人投資基礎(chǔ)上建設(shè)發(fā)展起來的，目前都處于運營階段;另外，還有8個收費公路采用PPP模式正處于建設(shè)階段，建設(shè)投資總額超過131億美元。這意味著，在過去數(shù)年內(nèi)PPP模式在公路領(lǐng)域的運用正在加速，并且將在今后運用于規(guī)模更大、技術(shù)更為復(fù)雜的項目。除表1之外，還有5個收費設(shè)備由公共部門采購并出租給私人投資者，吸引社會資本83億美元。

　　表1 截至2012年10月美國公路運用PPP項目情況

　　此外，自2004年開始，美國交通運輸市場出現(xiàn)存量收費公路私有化現(xiàn)象。在發(fā)展中國家，交通運輸領(lǐng)域運用PPP模式主要用于新建項目;但美國出現(xiàn)了在固定特許經(jīng)營期限下收費公路特許經(jīng)營權(quán)出售給私人部門的情況，美國政府和學(xué)者將這種出售特許經(jīng)營權(quán)給私人部門視為私有化現(xiàn)象，并且特許經(jīng)營期限較長。例如，印第安納州一條收費公路和芝加哥Skyway公路分別以特許經(jīng)營期限75年和99年出售給私人部門。特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入為一般公共預(yù)算資金。在實踐中，對已建成收費公路特許經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓的行為，還受到一些其他公共部門的指責(zé)，但這種交易活動卻贏得了私人部門的青睞。

　　三公私部門對美國發(fā)展PPP的態(tài)度

　　2015 年7月，美國咨詢機構(gòu)Husch Blackwell利用美國全國公私伙伴關(guān)系理事會(NCPPP)平臺開展了一項針對公私兩部門PPP的調(diào)查工作。公共部門受訪者包括州、市、縣、郡教育和建筑部門官員;私人部門受訪者包括建筑、咨詢、財務(wù)顧問、工程設(shè)計企業(yè)代表。調(diào)查共收到近50%注冊企業(yè)和機構(gòu)的回復(fù)。

　　(一)各方參與PPP項目程度

　　絕大多數(shù)受訪者相信PPP的增長將改善和提升他們的計劃，并且超過一半來自州、市、縣公共部門受訪者表示正在參與PPP項目，這一比率要稍微高于私人部門情況。在未來三年內(nèi)，預(yù)計在州和市層面參與程度將進一步提高，并且?guī)缀趺恳粋€私人部門都表示有計劃參與PPP項目。

　　此外，據(jù)統(tǒng)計，有63%公共部門受訪者和61%私人部門受訪者表示所在機構(gòu)正在開展或參與PPP項目;74%公共部門受訪者和88%私人部門受訪者表示預(yù)計在2015年會開展或參與一個新的PPP項目;63%公共部門受訪者和94%私人部門受訪者表示在未來三年內(nèi)預(yù)計新開展1個以上的PPP項目;近60%公私兩部門受訪者表示如果沒有PPP在未來三年內(nèi)不太可能完全實現(xiàn)預(yù)計的增長和計劃。

　　(二)各方認(rèn)為開展PPP的理由

　　有一半以上公共部門受訪者表示財政資金短缺是促進PPP模式發(fā)展的最主要原因，按照排序還包括提高運營效率和節(jié)約成本、提高項目有效性、轉(zhuǎn)移風(fēng)險、控制債務(wù)。公共部門代表表示在開始PPP項目前處理好公私兩部門的關(guān)系尤為關(guān)鍵。私人部門表示在推進PPP項目之前希望獲得對投資回報產(chǎn)生負面影響的所有信息。

　　對于公私兩部門而言，不采用PPP模式的主要理由是：公共部門反對、對項目和運營缺乏有效控制手段、回報相對于承擔(dān)的風(fēng)險不足、合作者質(zhì)量、當(dāng)前階段對PPP模式理解不夠、缺少聯(lián)邦政府支持、金融機構(gòu)支持有限等。

　　(三)私人部門融資優(yōu)先

　　盡管美國公共部門已經(jīng)開打了一系列融資渠道，但絕大多數(shù)仍期待私人部門的資金。一些私人部門受訪者表示通過聯(lián)邦資助、新興市場稅收優(yōu)惠、稅收增量融資、公共基礎(chǔ)設(shè)施資助等方式會考慮追加資金。只有不到一半的公共部門受訪者表示會考慮使用高資質(zhì)公共設(shè)施債券(QPIBs)，但是大多數(shù)受訪者不知道他們可以使用奧巴馬總統(tǒng)提出的2015年預(yù)算計劃中推出的新市政債券。

　　(四)各方對PPP理解認(rèn)知程度

　　大多數(shù)公共部門和私人部門受訪者表示他們充分了解PPP之后才會決定選擇哪種合作模式或方式最符合自身利益。但仍有超過三分之一的公共部門受訪者表示他們還需要學(xué)習(xí)更多關(guān)于PPP的知識，進而來決定哪種模式是最好的。

　　可見，美國公私兩部門參與PPP項目程度較高，并且在未來將進一步提高，但雙方仍需加強對PPP知識的學(xué)習(xí)、大力宣傳政府對PPP的融資等支持政策、開展充分溝通交流。

　　四美國做法對中國的借鑒啟示

　　盡管美國使用PPP模式建設(shè)的交通項目在國家整個公路網(wǎng)體系中占比不大，但卻占據(jù)著非常重要的作用。通過梳理美國交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展PPP歷程及未來趨勢，可以得出如下對我國借鑒和啟示：

　　(一)聯(lián)合財政、人民銀行等部門出臺靈活的融資支持政策

　　近十年以來，美國交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式得以快速發(fā)展，離不開美國政府頒布的ISTEA、TIFIA、SAFETEA-LU等一系列法案給予的融資靈活性支持。相比水利、市政項目，交通基礎(chǔ)設(shè)施尤其是收費公路項目，投資規(guī)模大、投資回收期長，加之今后新建項目多屬于經(jīng)濟效益較差、社會效益突出的項目，要想吸引社會資本參與，可以借鑒美國的做法，給予社會資本靈活的融資支持。具體建議由交通運輸部聯(lián)合財政、人民銀行等部門根據(jù)交通基礎(chǔ)設(shè)施項目特點，設(shè)計出臺有關(guān)政策給予社會資本融資靈活、信貸優(yōu)惠等支持，這樣既可以提高對社會資本的吸引力，在選擇投資人上實現(xiàn)充分有效競爭，同時在一定程度上對于可行性缺口補助項目可以降低政府投資補助水平，減少財政支出壓力。

　　(二)鼓勵各地因地制宜大膽探索創(chuàng)新

　　PPP本身就是一項制度供給的偉大創(chuàng)新。那么，針對每一個PPP項目具體的運作方案設(shè)計，里面又包含著無數(shù)個創(chuàng)新空間。美國作為聯(lián)邦制國家，各州擁有較大的自治權(quán)，德克薩斯州為推廣PPP在交通運輸項目中的應(yīng)用在立法上不斷創(chuàng)新開拓，允許設(shè)立特殊部門、擴大公路收費權(quán)限、允許使用綜合開發(fā)協(xié)議、給予靈活的資金支持等方式吸引私人部門的參與。建議我國可借鑒美國做法，中央層面提出原則性規(guī)定，給予各地方政府更大自由裁量權(quán)，鼓勵各地因地制宜，結(jié)合交通PPP項目特點，大膽探索，創(chuàng)新PPP模式，豐富PPP內(nèi)涵，完善制度設(shè)計、強化監(jiān)管手段，創(chuàng)造性地把中央PPP政策落實好，把公共利益作為創(chuàng)新的主要動力，讓人民群眾從PPP項目中得到實惠好處。

　　(三)利用非官方組織力量，加強PPP有關(guān)知識宣傳

　　美國沒有專門的政府機構(gòu)推動PPP在全國的運用，而是由一些非官方組織力量在積極推動，其中全國公私伙伴關(guān)系理事會(NCPPP)就是一個以倡導(dǎo)PPP為使命的專業(yè)的非官方組織，在聯(lián)邦、州及地方層面促進PPP創(chuàng)新和運用，在美國發(fā)揮著重要作用。因此，借鑒美國的做法，我國也應(yīng)借助優(yōu)質(zhì)科研、咨詢機構(gòu)的力量，定期、不定期組織召開交通PPP知識的宣傳和培訓(xùn)工作，提高各級交通運輸部門和社會資本對PPP的認(rèn)知水平;積極搭建平臺促進政府部門與社會資本的溝通，促進雙方之間的溝通交流，交換想法和思路，進而共同促進對PPP的認(rèn)識和理解。

　　[1] 美國政府和學(xué)者通常將Public-Private-Partnerships縮寫為P3s，為了與其他多數(shù)國家保持一致以及考慮閱讀者習(xí)慣，本文用PPP代替美國的P3s。

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