PPP項目運作的三個關鍵步驟

發布日期：2016-08-09來源：中國經濟時報 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利進行，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

　　作為財政部確定的6個PPP試點省份之一，2014年以來，湖南省把推進PPP模式作為深化財稅體制改革、推動穩增長惠民生的重要舉措來抓，先后發布了兩批省級PPP示范項目82個，總投資額1396億元，涵蓋市政基礎設施、能源、交通、農業水利、環境保護、醫療、衛生、教育、文化旅游等多個領域。湘潭經開區污水處理一期工程PPP項目就是其中之一。

　　2013年10月開工的湘潭經開區污水處理一期工程PPP項目已在2014年年底完工投入運行。2015年12月26日，湖南PPP示范重點項目長沙磁浮工程建成試運行，實現了高鐵與航空的無縫對接……

　　在2015年財政部召開的PPP會議中，湖南作為典型作了經驗介紹。

　　PPP：化解政府債務

　　“在當前創新投融資機制、著力化解地方融資平臺債務風險、積極推進企業‘走出去’的背景下，推廣PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。”國家財政部部長樓繼偉曾如此表述PPP模式對中國經濟的意義。

　　湖南省財政廳廳長鄭建新說，一方面，政府債務規模高企，債務風險亟待化解。審計署公報顯示，截至2013年6月底，地方政府性債務余額達18萬億元，其中負有償還責任的債務10.9萬億元。湖南的最新情況是，截至2014年12月31日，政府性債務余額為1.2萬億元，其中，政府債務6267億元。“雖然總體可控，但部分地區已經潛在一定風險，用PPP模式化解政府債務是一條有效途徑。”

　　另一方面，湖南正加快推進新型城鎮化，加大基礎設施建設的力度，固定資產投資規模肯定越來越大。據初步統計，到2020年，湖南僅公路、鐵路等交通基礎設施建設的資金需求就超過5000億元，僅僅靠目前的預算投資，包括融資平臺，是遠遠不夠的，必須引入社會資本。

　　PPP模式：既是一種融資模式、更是一種運營管理模式

　　鄭建新說，PPP模式既是一種融資模式，更是一種運營管理模式，具有伙伴關系、利益共享、風險共擔三大特點。

　　第一，伙伴關系。伙伴關系是指政府與社會資本方是基于合約的平等合作關系。伙伴關系是PPP模式的首要特點，所有成功實施的PPP項目，都建立在伙伴關系之上。可以說，沒有伙伴關系就沒有PPP。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是通過合理的合同設計，將雙方利益捆綁在一起，激勵相容，使得雙方存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多的產品或服務。社會資本是以此目標實現自身利益的追求，而政府部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。當然，社會資本既要追求經濟利益，同時作為社會成員，也應維護公共利益。

　　第二，利益共享。在PPP模式中，政府并不以分享利潤為唯一目的，并且對企業可能的高額利潤進行控制。共享利益除了指共享PPP項目的社會成果之外，也包括使作為參與者的企業取得相對平和、穩定的投資回報。

　　第三，風險共擔。政府與合作伙伴雙方通過實現對風險的最優應對、最佳分擔，將整體風險最小化，政府與社會資本按各自的優勢來承擔不同類別的風險，且風險的承擔與各方的利益掛鉤。通過PPP模式，社會資本通常只承擔部分商業風險，而公共部門則承擔政策變動、利率變動和通貨膨脹等系統性風險，還有一些風險則通過投保的方式規避。這種風險分擔模式使相關各方承擔的風險與各自的能力相匹配，從而大大增強了PPP項目的抗風險能力，有利于項目的成功。

　　PPP：分離“運動員”和“裁判員”

　　鄭建新認為，要運作好PPP項目，最關鍵的有以下三點。

　　一是平等合作，合理回報。在PPP模式中，社會資本和政府部門兩個合作主體的平等非常重要。推廣PPP模式，必須依靠法律，遵守契約，只有在法治化框架內，政府與社會資本的平等合作才能得到保證。同時，成功的合作還應該做到在保證社會資本獲得必要的利潤回報的前提下，公共服務得到有效的提供。

　　二是公開透明，風險共擔。公開透明，可以讓更多更充分的社會資本參與PPP項目的運作，讓社會資本的回報率更接近市場回報率，讓社會各方面對PPP項目的運作進行有效的監督。“有市場，就有風險，風險分配與收益應該對稱。”鄭建新認為，政府與社會資本任何一方都不應該單方面承擔所有風險，合理的風險分配機制有利于在相關各方之間形成激勵約束機制，這是PPP項目在決策時就應該予以高度關注的問題。

　　三是市場運作，重視承諾。鄭建新分析，PPP是個市場，項目必須對所有投資者公開，這樣才能保證PPP模式發揮市場的性質，否則就會變味。“這就需要一個獨立的市場監管機制，政府必須明確自己的功能，并且建立合適的制度框架，對‘運動員’和‘裁判員’這兩個主體進行分離。”此外，PPP工程往往投資巨大，其成本回收乃至盈利需要一個很長的過程。政府的信用由此成為一個關鍵性問題。解決不了這個顧慮，PPP就很難切實地予以推進。

　　“PPP模式作為一種長期合作關系，不僅僅是一種融資機制，更是一種管理機制、合作機制。推廣運用PPP模式應堅持‘市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏’，既要使社會資本獲得合理回報，又要保證公共利益最大化。”鄭建新說。

　　湖南省財政廳副廳長劉文杰向記者介紹，2016年，湖南推進PPP項目落地將采取以下舉措：一是樹立樣板。充分發揮示范項目的樣板功能，根據示范項目合同文本和操作程序研究制定分行業的操作規程，以點帶面，以此推動全省PPP項目的推廣運用。

　　二是搭建平臺。搭建中介咨詢服務平臺，建立PPP項目咨詢服務機構庫，培育該省的咨詢中介機構，推動湖南省PPP項目的實施;設立PPP項目投資基金，通過一定比例的財政資金投入，搭建資金支持平臺，吸引社會資本注入，引導社會資本共同推動全省PPP項目發展;設立信息交流平臺，將全省PPP項目五個階段19個環節的運行情況全部上網，定期發布PPP法規政策、獎補資金申報、中介咨詢機構等情況。

　　三是狠抓宣傳。充分運用全國PPP示范項目湘潭經開區污水處理一期工程項目的成果，組織1-2期現場PPP模式案例講解，繼續舉辦PPP沙龍，運用報紙、電視、廣播、網絡等多種形式和渠道開展宣傳工作，在全省財政系統開展PPP工作和推行PPP模式的巡回宣講。

　　四是開展研究。抓好與世行合作的“湖南省政府和社會資本合作(PPP)機制研究與推廣項目”研究課題，就政府在PPP項目中的角色定位、省級PPP中心的機構建設以及PPP基金的設立三個方面做進一步研究。

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