印度PPP市場：規則、風險與鼓勵措施

發布日期：2016-08-04來源：CGGT走出去智庫編輯：宋珍珍

[摘要]

　　根據印度第十二個五年規劃(2012～2017年)，印度設定了經濟平均增長率為9%的目標。隨著經濟的高速發展，其基礎設施建設滯后的問題日益突出，因此加大力度興建一批大型道路、港口、機場、鐵路、電力、電信項目，成為印度政府的一項重要任務。

　　據中國駐孟買總領館經商室數據，印度十二五期間在基礎設施方面的投資預算為1萬億～1.2萬億美元。印度政府鼓勵PPP方式進行基礎設施建設，以吸引私人投資。印度未來基礎設施建設領域的發展及PPP模式的廣泛應用，給中國企業赴印開展PPP項目帶來機遇。

　　本文摘取于《以PPP模式承接境外互聯互通建設項目投資合作指南》(2016年版)，該報告由走出去智庫聯合威科集團受上海市商務委員會的委托編制而成，旨在當前“一帶一路”國家重大戰略背景下，為企業以PPP模式承接“一帶一路”與互聯互通基礎設施建設項目，提供詳實、全面的情況介紹與實操建議。

　　報告對全球26個國家的PPP立法、常見應用方式以及基礎設施行業現狀進行全景式掃描，并給出了大部分國家的案例分析。

　　要點

　　1、印度為聯邦制國家，目前在中央層面沒有明確的涉及PPP項目的法律或監管機構，但古吉拉特邦、安得拉邦、卡納塔克邦等少數邦，已經通過了有關公私合作模式項目的專門法規或配套政策。

　　2、在印度進行PPP項目開發面臨的主要挑戰除了外部因素外，還包括其他因素，如法律和監管框架、融資問題、機構繁多且角色重疊、私營部門問題、合同框架、政府技術能力匱乏、高品質顧問及問責制欠缺。

　　3、對于大多數部門，印度允許通過在PPP行業特殊目的實體(SPV)，實現外商直接投資股權最高占比達100%。

　　正文

　　1 發展中國家最大的PPP市場

　　20世紀90年代，印度基礎設施行業向私營參與者開放。印度首批通過公私合營(PPP)模式實施的項目之一是德里諾伊達收費橋項目。

　　1992年4月7日，諾伊達IL&FS和德里政府簽署了上述項目的諒解備忘錄。項目的實施沒有超過預算成本并且按時完工。盡管由于缺乏對交通量的預估而面臨財務制約，但項目仍然獲得成功，并最終打通了倫敦證券交易所另類投資市場(AIM)全球存托憑證的融資通道，且同時在印度成功上市。

　　然而，印度 PPP項目的真正推動力出現在2004年之后。根據世界銀行2005年對印度13個州的研究數據，截至2004年，印度政府僅批準了86個PPP項目，價值57億美元。

　　2004年之后，有利的政策改革和創新的PPP結構使得印度政府對待PPP模式的熱情有所上升。根據印度規劃委員會(Niti Aayog)的數據，截至2013年3月，印度已完成聯邦和州層面的693個PPP項目，項目價值269億美元，涵蓋不同行業。

　　此外，正在實施中的PPP項目達794個，且根據行業預測，另外有1076個PPP項目正在籌備當中。

　　印度規劃委員會預計，在第十二個五年計劃(2012～2017年)中，印度基礎設施領域投資的48%將由私營部門出資完成。而在第十一個五年計劃中，基礎設施領域總投資的37%是由私營部門出資完成的。

　　根據世界銀行2008年到2013年間的數據，印度的PPP項目合計投入最高。在發展中國家，印度仍然是PPP項目的最大市場。但基礎設施部門的PPP發展已呈現下降趨勢，這在第十二個五年計劃的前兩年數據中表現非常明顯。

　　這主要是由于PPP項目在印度通常會面對以下挑戰：獲得土地難度大、獲得政府批準尤其是與環境相關的批準和許可常常遭到延遲，從而造成項目停滯，銀行同樣承受的巨大壓力，因為它們對基礎設施領域的放貸金額巨大。

　　2 印政府部門關注PPP利益相關者的風險分配

　　為改善政府機構服務能力，以一種更有力的方式高效執行PPP項目，印度政府組建了一個以前印度政府財政秘書Vijay Kelkar為首的委員會(Kelkar委員會)。2015年11月15日，Kelkar委員會發布了《重提和振興公私合作模式(PPP)模式委員會》的報告(《Kelkar委員會報告》)。

　　《Kelkar委員會報告》強調，有必要建設一個國家級機構和獨立的監管部門來支持PPP模式，同時可以通過專門的機構支持印度基礎設施的設計、建造及運營，進而幫助履行服務承諾。

　　如何最優分配PPP利益相關者的風險是Kelkar委員會首要關注的問題，因為PPP風險的不公平分配往往是導致PPP失敗的主要因素。在新一代PPP合同中， Kelkar委員會提出了有效分配和管理風險的概括性指南：

　　參與實體應承擔正常經營過程中的風險;

　　需要對降低參與實體的風險和提高風險管理效率方面展開評估;

　　需要對風險管理的成本效益進行評估;

　　在實施風險管理結構之前，需要考慮特定實體的最重要的考量因素;

　　經濟事務司(Department of Economic Affairs，DEA)應部署現有的精密建模技術，以評估風險概率并對其進行規制。

　　《Kelkar委員會報告》的主要建議包括：

　　1、重提PPP：成就與挑戰

　　(a)合同需更加關注服務，而非財政利益;

　　(b) 更好地分辨和分擔利益相關者間的風險;

　　(c) 鑒于印度人口結構轉型的緊迫性以及之前的管理經驗，政府(包括中央和各邦)需改進財政報告的方法，并通過績效考察，將PPP模式提升到一個新的水平。

　　2、印度實施基礎設施PPP的必要性

　　(a)印度PPP模式的成熟化是當務之急，與此同時，要充分利用印度基礎設施需求的歷史結合點與長期融資的可用性;

　　(b) 在印度15年PPP經驗的基礎上，有必要解決每一個合同階段的PPP履行中的困難，以便讓PPP更好更快地交付基礎設施項目。

　　3、解決歷史遺留問題

　　(a) 要依法建立可信、得到授權的多學科專家體制機制，才能夠處理復雜問題;

　　可組建基礎設施PPP項目審查委員會(IPRC)，以便在PPP模式的基礎設施項目出現 “可實施壓力”超出通報閾值的情況時，及時提供評估和建議;

　　成立基礎設施PPP仲裁法庭(IPAT)，由司法人員(如前最高法院法官或高等法院首席法官)擔任主席，與技術或財務成員組成仲裁庭，根據所討論問題的需要，席位安排由主席根據具體情況酌情決定。

　　(b) 在政府收購土地和提供許可的時間仍待確定且超出規定天數的情況下，Kelkar委員會建議去除未完成工程的范圍(根據特許協議的“法律變化”條款的規定)，及允許進行剩余工作以完成工程。剩余工程可以在現金合同基礎上完成，前提是土地和所需許可均已到位。

　　(c) 建議取消那些未能實現預期進度的項目，一旦問題得到解決，建議對項目進行重新招標或通過公共基金的投資完成項目。

　　4、一般性建議

　　(a)為了解決PPP基礎設施項目的難題，可建立特定體制框架。參與實體應承擔其正常經營過程中出現的風險(例如土地收購屬于公共實體正常的經營活動);

　　(b) 建議由經濟事務司最后完成國家PPP政策文件;

　　(c) 建議阻止非邀約投標書，以避免信息不對稱和缺乏透明度;

　　(d) 考慮到交易成本，非常小型的項目不應采用PPP結構，建議經濟事務司頒布可以采用PPP模式的門檻指南。

　　5、加強政策和治理

　　(a)建立一個鼓勵私人在基礎設施方面進行投資的機構，提供國家PPP政策及發展指導，并建立一種機制以收集整理決策信息，開展建設活動;

　　(b) 恢復基礎設施部和邦政府內的PPP管理單位，這些單位在過去十年一直得到經濟事務司的大力支持;

　　(c) 禁止對受《2013年公司法》(Companies Act, 2013)規定管轄的特殊目的載體(SPV)賬簿進行法定審計;

　　(d) 建立獨立的監管部門以支持PPP項目;

　　(e) 不鼓勵政府參與實施PPP項目的SPV，除非出于至關重要的戰略考慮。

　　3 印度各邦對PPP法律監管各有不同

　　印度為聯邦制，這意味著中央及各邦都有權立法。目前在中央層面沒有明確的涉及PPP項目的法律或監管機構。

　　1、中央層面

　　中央及其監督之下的機關，如印度國家公路局(National Highways Authority of India，NHAI)和主要港務局授予各自部門的PPP項目。

　　一些部門和權力機構都出臺了具體法規，如《1988年印度國家公路局法案》(National Highways Authority of India Act，1988)和《1963年主要港口信托法案》(Major Port Trust Act，1963)。

　　但這些部門的法律也并未統一。例如，隸屬印度國家公路局管轄的國家公路明確定義了包括招標過程和特許權協議模板的PPP框架，然而城市基礎設施和水管理還沒有類似框架。

　　印度政府在2013年已經提出了監管改革方案以解決這一問題，并提出建立統一監管機構，但目前該議案尚未通過。

　　2、邦(省)層面

　　印度各邦如古吉拉特邦、卡納塔克邦、安得拉邦、旁遮普邦、果阿邦、比哈爾邦、阿薩姆邦等少數邦，已經通過了有關公私合作模式項目的專門法規或配套政策。其中3個邦的法律或政策簡要說明如下：

　　(1)《2001年安得拉邦基礎設施建設授權法案》(Andhra Pradesh Infrastructure Development Enabling Act，2001)

　　安得拉邦政府熱衷于提高本邦的物質性基礎設施和社會化基礎設施水平。這項具有開拓性的立法已由安得拉邦政府頒布，以期實現并借以鼓勵和促進私營部門對安得拉邦的基礎設施建設進行投資。

　　為保護投資人群體及開發商利益，減少行政及程序性延誤，確定通用項目風險，詳述各種鼓勵措施、項目交付程序及爭議調解程序，通過制定《2001年安得拉邦基礎設施建設授權法案》，其法律框架已然成型。

　　(2)《1999年古吉拉特邦基礎設施建設法案》(Gujarat Infrastructure Development Act，1999)

　　《1999年古吉拉特邦基礎設施建設法案》的頒布為私營部門參與基礎設施項目的融資、建造、維護和運作提供了法律框架。它是印度首個就私營部門參與基礎設施建設而制定的制度安排。

　　(3)《2015年卡納塔克邦基礎設施政策》 (Karnataka Infrastructure Policy， 2015)

　　卡納塔克邦政府參照其于2015年10月30日頒布的法令(班加羅爾IDD 07 ITS 2013號法令，簡稱“《基礎設施政策》”)修訂了早期的2007年基礎設施政策。

　　該《基礎設施政策》規定了給予基礎設施部門的激勵和特許權。《基礎設施政策》提及14個部門和子部門，主要包括：能源、醫療保健、工業基礎設施、交通與物流、城市和市政基礎設施和電信。

　　根據《基礎設施政策》，政府擬通過建立合適的配套機制，以加快和促進本邦基礎設施項目所需土地的征收。此外，政府還意圖為迅速征收土地而頒布一部特別法。根據《基礎設施政策》，政府主張為管理本邦各種基礎設施項目建立獨立的部門管理機構。

　　4 印度PPP項目評審流程

　　中央政府設有一個系統以評估和審批通過PPP進行的項目(由中央政府及其他受其監督的實體發起)。

　　在此過程中，發起部委確立一個項目并與金融、法律專家及其他必要專家進行可行性測試和準備項目協議等。如覺必要，相關部委可能會在不同部委之間就項目發起討論。討論的要點將作為附件，附于提交給公私合作模式評估委員會(“PPPAC”)的建議書中。

　　然后將該建議書和可行性或預可行性測試報告，以及一份列有擬議的PPP項目關鍵特征的投資條款清單，一并提交至公私合作模式評估委員會以獲得“原則上”的批準。然而，如果項目具有 “特許權協議模板”，則不需要此類批準，僅需在授予項目時便可獲得最終批準。

　　在獲得原則上批準后，部委制定相關文件，隨后將與公私合作模式評估委員會共享，以獲得最終批準。為通過公私合作模式評估委員會的最終批準，在提交該項目文件之前，有關部委會被邀請表達意向。

　　一旦公私合作模式評估委員會在收取各相關部委的意見后，對項目及其所需文件作出了審核和批準，該項目將被呈送至相關主管部門以獲得最后批準。一旦獲得最后批準，即開始對該項目進行招標。

　　5 在印度開展PPP項目的主要風險

　　為促使國內生產總值(GDP)達到8%至9%的可持續性高增長率，印度有必要大規模建造高質量的基礎設施，如公路、港口、機場、發電廠和輸配電網絡、電信網絡等基礎設施。這就需要私營部門增加投資，因為單靠公共部門的資金不足以開展這些項目。

　　雖然印度就PPP模式對基礎設施如公路、機場和港口等領域的所產生的深遠影響，已經達成共識，但為確保PPP項目的長期可持續性以及PPP生態系統的發展，在改善監管環境、處理瓶頸問題和創造良好的投資氛圍等方面仍面臨挑戰。

　　印度PPP項目開發的主要挑戰總結如下表：

　　6 印度對PPP項目的激勵政策

　　關鍵的政策和措施主要包括8項：

　　1、通過適應性補償基金(VGF)機制擴大財政支持力度：可以通過資本補助金的形式，獲得最高達到項目成本40%的適應性補償基金。

　　2、印度基礎設施項目開發基金(IIPDF)的建立：該機制通過提供財政支持的形式支持中央和邦政府及地方機關開展PPP項目的開發活動，如可行性報告研究、項目結構搭建等。

　　3、設立印度基礎設施金融有限公司(IIFCL)：長期債券可為周期較長的基礎設施項目提供融資。

　　4、建立公私合作模式評估委員會：簡化PPP項目的評估機制，確保對項目進行快速評估、消除延誤、采用國際最佳習慣實踐、使評估和指南保持一致。

　　公私合作模式評估委員會負責中央部門PPP項目的評估，項目類型包括：公路、港口、民航、旅游基礎設施及住宅項目。

　　5、PPP工具包、指南和知識傳播產品的準備：經濟事務司已經開發在線工具包，幫助項目主管部門設計開發項目，并針對PPP從業者發行了數個知識產品。

　　工具包涵蓋5個基礎設施部門，即公路、供水和環境衛生(W&S)、港口、城市固體廢棄物管理(SWM)、城市交通(快速公交系統 ，BRTS)。該工具包是一種網絡資源，旨在幫助改進印度的基礎設施PPP項目的決策能力，提高已建PPP項目的質量。可通過訪問http://toolkit.pppinindia.com/獲得該工具包。

　　6、通過建立標準化的采購文件來實現透明和有競爭性的招標流程：標準化的投標和合同文件已被公示。

　　這些文件包括：(a)資格申請模板(RFQ);(b)投標申請書模板(RFP)和技術顧問RFP模板;以及(c)服務于不同部門的特許權協議模板(MCA)，涉及部門包括公路(國家級和邦際公路)、港口、城市交通(地鐵)及電力部門。

　　7、外商直接投資(FDI)：對于大多數部門，允許通過在PPP行業特殊目的實體(SPV)，實現外商直接投資股權最高占比達100%。

　　8、外部商業借款(ECB)：外部商業借款規范已然放寬，以幫助基礎設施公司從海外市場籌集更多的資金。

　　另外，根據2016年聯邦預算將執行以下激勵措施：

　　·將于2016-2017年推出公用事業(爭議解決)法案;

　　·將發布對PPP特許協議進行重新商議的指南;

　　·引入新的基礎設施項目信用評級制度。

　　7 案例：班加羅爾國際機場公司(BIAL)

　　班加羅爾國際機場公司(BIAL)是印度首家通過PPP模式建立的綠地機場。1994年，印度政府批準了卡納塔克邦政府的提案，在德瓦恩哈爾利附近的班加羅爾，通過私營部門投資建立一個新的世界級現代化國際機場。

　　卡納塔克邦政府指定卡納塔克邦工業投資及發展有限公司(KSIIDC)為節點代理，協助設計和執行該項目。

　　目前，GVK集團(通過班加羅爾機場及基礎設施開發商私人有限公司)持有經營班加羅爾機場的班加羅爾國際機場公司43%的多數股權;西門子項目風險投資公司持有26%的股權;Flughafen Zurich AG持有5%的股權;國有印度機場管理局(AAI)和KSIIDC各持有13%的股權。

　　印度政府和班加羅爾國際機場公司之間的特許權協議于2004年7月簽署。從土地劃撥、收購、簽訂股東協議到最后動工花費將近十年時間。

　　印度政府已給予班加羅爾國際機場公司獨家經營權，以及從機場啟用之日起的最初30年內，對機場進行開發、設計、融資、建設、運營和管理的特權，并且后者還擁有延長下一個30年特許權的選擇權。

　　作為一個成功的PPP項目，班加羅爾國際機場公司已于2008年開始運作。但現在班加羅爾國際機場公司不時面臨某些管理和運營問題。

 

【相關閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規范發