PPP與特許經營辨析

發布日期：2016-07-20來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/劉洋 交通運輸部科學研究院 副研究員

（本文系作者為PPP知乎【交通PPP觀察者】專欄供稿，轉載請聯系【ppp知乎微信公眾號】)

　　本文從理論分析著眼，提出特許經營是PPP下的一種具體模式，適合于使用者付費的準公共產品提供類項目。PPP的另一種主要模式是政府購買服務。我國應推行兩種模式相結合的雙軌制PPP制度頂層設計，明確部門職責分工，指導地方操作實踐。

　　一、導言

　　2013 年以來，隨著國家財稅體制改革的推進,“政府與社會資本合作”(PPP)作為創新公共產品與服務領域投融資機制的重要手段,在國內盛行起來，標志性事件為十八屆三中全會《決定》提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，這次號召是以特許經營方式提出的，而特許經營在我國并不陌生，其典型模式BOT在我國已有多年運作實踐。2014年至2015年，國務院、財政部、發改委密集發布了PPP系列文件，引導PPP在我國不斷深入發展。然而，這些文件中都未明確PPP與特許經營、政府采購等概念的區別，容易導致對PPP項目模式的錯誤理解，進行對項目設計和實施帶來不利影響。本文力圖在追蹤PPP發源及不同模式相關理論的基礎上，結合我國實際，對相關概念進行解析，對不同PPP模式明確邊界，以期為政策制度設計和項目運作提供借鑒。

　　二、PPP起源

　　PPP在國際上被譯為公私合營，是指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的長期合作關系。在我國，則更多地將私營部門擴大為社會投資者的概念，包括國有資本、民營資本和外資。

　　國際上，PPP模式的起源經歷了從雛形到發展演變的歷程。最初的創造性運用開始于美國，由公共部門和私營部門聯合投資于教育項目[i]。20世紀80年代，多個國家與國際組織開始在基礎設施項目融資與實施模式上運用PPP的各種模式。發展到20世紀90年代，英國正式提出了公私伙伴關系的概念，這種演變主要經歷了私有化、立約承包和私人部門融資計劃(Private Finance Initiative，PFI)三個階段;1992年，英國首次提出私人部門融資計劃的概念，在這一方式下，公共部門與私人部門供應商簽訂長期服務合同，注明提供的產品要求，更關注服務和資金效益，這與前一階段具有強烈價格導向的立約承包形成鮮明的對照。此后，PPP逐漸在美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、新西蘭和日本等發達國家得到廣泛應用。21世紀以來，聯合國、世界銀行、歐盟和亞洲開發銀行等國際組織把PPP的理念和經驗在全球大力推廣，許多發展中國家，如中國、印度、巴西等紛紛開始實踐。

　　各國在實踐過程中，發展出具有各國特色的PPP模式。英國以私人部門融資計劃(PFI)為主，法國多使用特許經營模式(Concession)。可見，特許經營實際上是PPP下的一種具體模式。不同PPP模式的采用，與各國國情，如私人資本的發育程度、政府參與市場行為的程度不同有直接關系。總體來說，公共產品與服務領域私有化程度越高的國家，如英國自20世紀80年代起，政府就將80%以上的基礎設施和公共服務項目私有化，適用于特許經營方式的項目較少，主要是政府購買服務類項目[ii]。

　　三、特許經營理論基礎

　　特許經營分為商業特許經營(Franchise)和政府特許經營(Concession)，前者針對的是私人商品，后者針對的是公共產品和服務。本文所探討的PPP及其模式之一特許經營針對的是公共產品與服務，因此特指政府特許經營。

　　政府特許經營的理論基礎源于準公共產品的供應。經濟學中根據不同物品消費特征不同而選擇不同的供給方式，私人物品由市場提供，按照等價交換原則進行交易;政府是提供純公共物品及公共服務的最有效實體;介于兩者之間的準公共物品是市場和政府共同發揮作用的領域，可以通過向使用者收費來提供[iii]。政府提供準公共產品的方式有兩種，直接提供和間接提供。特許經營是政府間接提供準公共品的一種重要方式，通過市場競爭機制選擇社會投資者，明確其在一定期限和范圍內經營公用事業產品或者提供公共服務，政府作為特許人，將國家的公共資源、公共物品的經營權許可給特許人經營，以契約的形式明確雙方的權利和義務，受許人在一定范圍內承擔原由政府承擔的公共職能，直接獲得使用者付費。由于政府直接通過稅收或債務方式直接提供準公共品模式，在沒有價格機制作用下，難以準確獲取供求信息進而合理配置資源，無法區別征稅有失公平原則，需要政府先期投入大量資金加大財政壓力等弊端，許多國家都將市場機制引入到準公共品的提供，以提高準公共品供給的效率和質量，增加供給數量，以滿足消費需求，減少財政壓力。

　　政府特許經營通常和政府管制相伴。準公共產品具有社會性和公益性，特許經營會產生壟斷性，而市場本身有固有的缺陷，如何協調政府、社會和經營企業三者的關系，使經營企業提供高質量的準公共產品與服務，政府對特許經營企業實行管制是十分必要的。

　　政府特許經營同時衍生出了社會投資者的產權問題。產權包括所有權及相關的占有、使用、收益、處置權。產權理論提出產權具有排他性、可分離性、可分割性和不完備性四個屬性，其中，產權的可分割性意味著一項資產的純所有權可以與其各種用途上的權利相分離。對于實行特許經營的準公共品而言，其公益本質屬性決定其所有權是國家的，社會投資者通過投資得到的是特許期限內的收費權。

　　四、特許經營與PPP辨析

　　如前所述，特許經營是PPP的一種模式，是在準公共品+使用者付費的特征下適用的。具體來說，PPP按照付費方式一般包含兩種基本模式，一種是特許經營，通過使用者付費回收項目的投資建設及運營成本;一種是通過政府付費回收項目成本。在實踐中，還存在一種中間狀態，即使用者付費不足以覆蓋項目成本，需要財政性資金進行補貼，這樣的項目是否屬于特許經營類?筆者認同國內有關學者[iv]的觀點，此類項目同樣屬于特許經營類，使用者始終在付費，即使這部分收入無法覆蓋項目成本，但其核心仍然是使用者買單，政府補貼作為維持特許經營者必要回報的手段，是輔助性的，其基本屬性仍然是特許經營。

　　以上辨析，在國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》有具體明確的表述：“PPP操作模式選擇可分為經營性項目、非經營性項目和準經營性項目;對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的經營性項目，可通過政府授予特許經營權，采用BOT、BOOT等模式推進;對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的準經營性項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進;對于缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的非經營性項目，可通過政府購買服務，BOO、委托運營等市場化模式推進。”

　　五、PPP在中國的運用模式選擇

　　在明確了PPP分為使用者付費特許經營模式、政府購買服務模式兩種模式后，我國應該重點倡導和推進哪種模式更為符合國情?筆者認為，PPP的不同模式適合于不同類型和特點的公共產品與服務項目，建立兩種模式共同推進的雙軌制更能發揮我國在這一領域的后發優勢。特許經營基于使用者付費，更適合于準公共品，而公共品屬性更強的公共產品與服務，則更適合于政府買單，采用政府購買服務模式。2015年《國務院關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的意見》提出：廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務;在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與;其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。可見，國家從政策導向上也是推崇雙軌制的PPP模式。

　　PPP 雙軌制的明確，有利于我國PPP管理體系和政策制度的頂層設計，明確部門職能分工，由國家投資主管部門主導制定特許經營類PPP制度體系，由財政主管部門主導制定政府采購類PPP制度體系;在社會投資者采購方式上，特許經營類PPP項目采用招投標平臺，政府采購類PPP項目采用政府采購平臺。如此，可有效解決我國PPP多頭管理，以及地方操作實踐無所適從的現實問題。

　　參考文獻

　　[i] 耶斯考比. 公共部門與私營企業合作模式：政策與融資原則[M]. 北京：中國社會科學出版社，2012.

　　[ii]趙超霖.英法PPP調研——以特許經營為主的法國模式更值得中國借鑒[J].中國戰略新興產業，2015(24)：85.

　　[iii] 褚春超，李忠奎等. 高速公路特許經營理論與實踐[M]. 北京：人民交通出版社，2015.

　　[iv] 趙超霖.英法PPP調研——以特許經營為主的法國模式更值得中國借鑒[J].中國戰略新興產業，2015(24)：85.

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