“十三五”規劃綱要中“醫療及養老”與PPP模式的解讀

發布日期：2016-04-26來源：道PPP編輯：宋珍珍

[摘要]

　　周蘭萍 北京市中倫(上海)律師事務所合伙人

　　一、規劃綱要肯定了PPP模式在醫療及養老領域的應用

　　2016 年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議決議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》(以下簡稱“規劃綱要”)，其中《規劃綱要》從全面深化醫藥衛生體制改革，健全全民醫療保障體系，加強重大疾病防治和基本公共衛生服務，加強婦幼衛生保健及生育服務，完善醫療服務體系，促進中醫藥傳承與發展，廣泛開展全民健身運動，保障食品藥品安全等方面對推進健康中國建設提出了具體要求。并且，《規劃綱要》亦從促進人才優化配置、完善服務業發展體制和政策、推動公共服務共建共享、完善社會保險體系、健全養老服務體系等方面促進健康養老、養老保障事業的發展。

　　同時，《規劃綱要》指出要完善各類社會資本公平參與醫療、教育、托幼、養老、體育等領域發展的政策、鼓勵社會力量興辦健康服務業以及醫療衛生和養老服務相結合的服務市場，擴大政府購買服務范圍，推動競爭性購買第三方服務，增加醫療和養老服務和產品供給。

　　可知，在當下我國公共衛生的基礎設施薄弱、醫療服務體系和公共衛生服務體系的銜接及協同性差、人口老齡化加劇的大背景下，《規劃綱要》肯定了在醫療和養老領域采用以政府和社會資本合作(PPP)模式來增加其服務和產品的供給數量及質量，能夠有效緩解醫療、養老的供給需求與供給數量及質量不匹配的矛盾。

　　二、醫療及養老領域PPP模式的應用現狀

　　在《規劃綱要》正式通過之前，在醫療及養老領域已存在部分采用PPP模式實施的案例，如醫療領域出現的“江陰模式”(通過政府主導，在醫保經辦服務中引入競爭機制，由太平洋保險為新型農村合作醫療保險制度提供經辦服務的一種機制)、“太倉模式”(指當地社會醫療保險部門運作社會醫療保險統籌基金，通過向商業保險機構招標，引入商業保險管理優勢，加強醫療管理，對社會醫療保險參保人員在享受基本醫療保險待遇的基礎上發生的大額住院自負醫療費用，由商業保險公司進行再次償);在養老領域尚無成熟的PPP項目模式可循，但在醫療和養老結合領域，臺州市椒江區在全國范圍內率先以PPP模式推動公立醫院與民營企業合作建設醫療養老項目(臺州市立醫院和上海復星集團公司簽訂了合作框架協議，以PPP模式合作設立醫療養老投資公司，建立利益共享、風險共擔、優勢互補的運營機制)。

　　無論是醫療領域的PPP項目，還是養老領域的PPP項目，雖有社會資本方參與該類型項目，但在實務操作層面仍面臨諸多問題，首先，最大難題在于兼顧項目公益性與社會資本合理收益的問題，即醫療養老類的項目遵循“保本微利”原則與社會資金逐利性不易協調，項目很難實現“互利共贏”局面;其次，已有的該類項目并未進行嚴格的PPP模式論證，其中重要環節如財政承受能力論證和物有所值評價并未開展，而地方政府的購買服務的能力有限，無法真正意義上實現PPP項目的物有所值;再者，社會資本方參與該類項目的合作內容有限，無法延伸至既有產業鏈(如事業編制、醫生資源等)，這點在醫療PPP項目中表現更為明顯。

　　三、規劃綱要對醫療及養老領域適用PPP模式帶來的機遇與挑戰

　　一是政府購買服務在醫療及養老領域將有所擴展，通過PPP模式招選社會資本介入該類項目，供給模式將會發生轉變。如提供互聯網醫療、精準醫療、基層醫療衛生機構和鄉村醫生隊伍建設(培訓)、醫療保險和醫療救助、中醫藥、健康養老、養老保險等服務事項，特別是醫療與養老相結合的服務事項，將逐步向社會資本開放，拓展PPP模式適用范圍以提升該等服務供給的數量和質量。

　　二是在醫療及養老領域推行PPP模式過程中，應當逐步完善配套政策支持、清理各類歧視性規定。同時，重點解決社會資本投資醫療及養老領域的范圍、介入方式、回報機制(特別是提供合法的盈利渠道)等事項。

　　三是規范醫療及養老領域PPP項目。在完善相關配套政策支持時，政府方應當對該類項目適用PPP模式的可行性進行充分論證，堅守物有所值評價和財政承受能力論證的底線，不適宜采用PPP模式的，應允許采用其他方式吸引社會資本參與。同時，通過公開競爭的機制引入社會資本方開展項目合作;進入執行階段應當履行政府方監管職能，保障社會資本方提供服務及產品的水準不降低。

　　四是減少行政審批事項，優化企業發展環境。為鼓勵社會資本依法進入醫療及養老領域，更好激發非公有制經濟活力和創造力，應該限制政府對企業經營決策的干預，減少行政審批事項，依法保護企業家財產權和創新收益，比如為鼓勵發展養老產業，可以將養老機構設置由前置改為后置，改變以往注冊難的困境，讓更多的養老企業注冊成立，形成新的發展趨勢。這些都有助于改變以往在行政審批上的層層障礙，為企業發展創造良好的發展環境有著非常積極的意義。

【相關閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規范發