將PPP項目納入政府采購管理的重要意義

發布日期：2016-04-15來源：中國財政雜志編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/孫潔 蘇京春

　　2014 年12月31日，財政部正式發布《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，以推廣PPP模式，規范PPP項目政府采購行為。2015年2月25日，財政部在官方網站發布了《2015年政府采購工作要點》，其中闡明的八個工作要點之二，就是在大力推進政府購買服務等各項改革工作中力推將PPP項目納入政府采購管理工作。我們認為，這無疑會將PPP模式在我國的發展推上新的臺階。鑒于此，本文從三個方面闡述將PPP項目納入政府采購管理工作重要意義，并針對此提出兩點對策建議，以期為此方面相關工作的開展拋磚引玉。

　　重要意義之一：使PPP項目有法可依，大幅提升規范性

　　上世紀90年代的福建泉州刺桐大橋項目是我國第一個民營資本介入的PPP項目，其首創意義是非常顯著的，但與此同時，我們必須認識到民間資本與政府合作過程中出現的問題。例如，投資方經營權和收益權沒有得到相關法律充分保障，除收費權以外的其他權益沒得到保障;收費標準無法形成調整機制，無法隨著情況變化而改變;刺桐大橋項目當時確定特許經營權30年，而國務院出臺有關政策規定，經營性公路收費期限不得超過25年，政府政策法規變動風險可能由企業承擔，等等。由此可見，PPP模式的落實需要有效的契約保障，尤其是此模式的各關系方中，掌握著公權力的政府部門從行為上來講更容易將自己的意志強加于私人部門，博弈雙方并不在平等的地位上，而負責項目落實的私人部門若得不到法律和契約的有效保護，往往會淪為額外風險的承擔者。長此以往，一方面會使PPP模式在落實過程中難以持續，另一方面會打擊民間資本參與的積極性，從而制約PPP的運用和發展。

　　就 PPP項目與政府采購的關系而言，學界早有探討，目前已具初步共識，即PPP項目雖然不屬于傳統意義上的政府采購，但是可將其歸入廣義政府采購的范疇。我國政府采購法律體系相對健全，除政府采購領域的法律基石——《中華人民共和國政府采購法》之外，法律體系中還囊括了《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國價格法》等國家法規，以及各大部委和各地人民政府發布和出臺的相關政策和地方法規，雖仍不乏有待改進之處，但總體而言法律體系已基本建立、健全，能夠有效保障政府采購行為有法可依、有跡可循。

　　鑒于此，將PPP項目納入政府采購管理必然能使PPP項目實現有法可依，大幅提升其規范性。實際上，這一方面將從根本上改變我國PPP項目的實施路徑，使其不再糾結、徘徊于是否應遵循招投標法及實施條例、政府采購法等相關法律法規的約束。另一方面，更為重要的是，這將解決大家所期待的PPP相關法律法規之間的關系及一致性等關鍵性問題。PPP模式在我國的運用目前存在于多部委、多政策法規的矩陣型約束之下，大體包括：對外貿易經濟合作部1995年發布的《關于以BOT方式吸引外商投資有關問題的通知》，國家計委、電力部、交通部1995年發布的《關于試辦外商投資特許權項目審批管理問題的通知》，1999年 8月30日通過、2000年1月1日起施行的《中華人民共和國招標投標法》，國家計委2001年發布的《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》，建設部發2001年發布的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，2002年6月29日通過、2003年1月1日起施行的《中華人民共和國政府采購法》，2003年8月27日通過、2004年7月1日起施行的《中華人民共和國行政許可法》，建設部2004年發布的《市政公用事業特許經營管理辦法》等。隨著2014“改革元年”的開啟，相關政策規章更是密集出臺：5月，國家發改委發布《基礎設施和公用事業特許經營法》(征求意見稿);9月，國務院發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》;11月，國務院發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，財政部發布《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》;12月，國務院發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，國家發改委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。客觀而言，以上政策規章對于PPP模式形成的矩陣型約束致力于使其發展得更加規范，但因PPP項目并沒有清晰、明確的定位而難免出現交叉、多頭管理現象，且缺乏法律層面的硬約束，不利于PPP項目這樣契約型合作的運行和進一步發展。將PPP項目納入政府采購管理之后，其運行管理勢必需要遵循政府采購相關法律法規和政策規章等約束，相關矩陣型政策規章也將以政府采購法等法律層面的硬約束為基礎全部理順，將PPP項目推向更加規范的運行層面。除了現有的法律法規、政策規章意外，財政部還將針對競爭性磋商出臺相關的管理辦法，進一步規范和理順PPP項目的運行，保障其長期和可持續發展。

　　重要意義之二：將PPP資金納入預算，有力防險保穩、減輕支出壓力

　　2014 年以來，我國經濟增長步入“新常態”，宏觀經濟下行壓力較大，而各地安排的基礎設施等投資計劃規模巨大，在一方面面臨財政資金增長趨緩壓力、另一方面面對規模巨大的投資計劃壓力的情況下，能夠引入、盤活民間和社會資本的PPP模式在地方政府融資過程中勢必將發揮重要作用。而與此同時，隨著PPP模式的廣泛運用，對其所涉及資金的管理也亟待提上日程。就現狀來看，我國PPP模式的資金特點主要體現在兩個方面：第一，PPP模式內運轉資金量巨大，僅2014年底財政部公布的首批30個PPP示范項目總投資額就達1800億元，其中22個是地方融資平臺公司的存量項目;第二，PPP模式中的政府出資部分目前沒有正式納入預算，各地、各領域PPP項目資金來源各異，呈現出五花八門的特點。PPP模式的這兩個特點實際上都是雙刃劍：第一，卷入的資金量巨大，一面表明其帶動經濟發展的能力更強，另一面也意味著風險水平更高;第二，政府出資部門未納入預算，一面有利于PPP項目所需資金的靈活運用，另一面也意味著PPP 項目資金可能不具備任何保障。

　　結合目前我國PPP模式的實踐來看，由于契約中社會資本實際上處于相對弱勢地位，占據強勢地位的政府往往存在資金方面的延遲、縮水甚至是毀約的傾向，而一旦發生這樣的情況，PPP項目即面臨破產，毫無保障可言。致力于保障社會資本與政府合作過程中政府資金的穩定性，就必須著重考慮將PPP資金納入預算，并與此同時實現對此部分資金的風險監督和績效監管。而將PPP資金納入預算管理這一目標，將隨著PPP項目納入政府采購管理行為實現。在我國，政府采購使用的是財政預算內資金，PPP項目納入政府采購管理之后，勢必可使部分具有運行缺口的項目補貼資金從預算層面得到制度性保障。

　　在有力防范風險、保障資金穩定性的同時，將PPP項目納入政府采購管理行為還將實際上減輕政府支出的壓力。因為按照政府采購預算管理的相關規定，在政府采購完成之后即一次性將財政資金全部支付，而將PPP資金納入預算后，對于PPP項目：第一，部分資金來自民間和社會資本，不必政府承擔全部資金壓力;第二，PPP項目的相關資金是分期支付，而不是一次性支付，將直接減輕政府當期支付的壓力，提高資金周轉效率;第三，PPP模式下，部分項目是可收費的，相關費用收入也可在一定程度上減輕政府支出的壓力。

　　重要意義之三：自然拓展政府采購邊界，減少政府支出壓力

　　從傳統的政府采購流程來看，其至少具有以下幾個方面的特點：第一，采購目標具有針對性，即在嚴格的政府采購預算編制的采購計劃經財政部門審批通過后，有針對性的采購目標即確定，一般情況下，無論這一采購目標是產品或服務，都具有較為嚴格的邊界;第二，采購過程一般具有較為嚴格的一輪流程，即采購人與供應商之間的關系在采購流程結束后也將結束，供應商為采購人能提供目標產品或服務，采購人通過國庫支付中心向采購人付款。

　　而對于PPP項目而言，其較傳統的政府采購項目顯然提升了產品或服務水平，原因是：第一，PPP項目能夠自然拓展政府采購的邊界。與政府采購計劃目標一般具有嚴格的邊界不同，PPP項目一方面很難確定嚴格的邊界，另一方面也勢必具有更為廣泛的邊界，原因在于PPP模式的應用范圍一般是基礎設施領域，基礎設施建設過程中和竣工后，設備升級、專業維護等方面的配套服務與其建設密不可分，且基礎設施具有長期使用的特征，勢必呈現跨越一個較長時間區間的特性，相關配套服務更加不是一次、兩次能夠解決，而是一個長期的合作過程。第二，在自然拓展政府采購邊界的基礎上，PPP項目也能夠減少政府支出的壓力。如上所述，傳統的政府采購項目完工后就要一次性支付完畢，而PPP項目則不必當期支付，從而可緩解政府財政支出壓力。實際上，鑒于PPP項目具有能夠自然拓展政府采購邊界和長期性的特點，在項目落成后，其長期運行的20、30年中，也可以把相關維護、升級等配套服務交由社會資本方承擔，可使PPP項目較政府采購而言呈現出“工程”加“服務”的升級特點，從而節省了政府在基礎設施長期使用過程中可能產生的維護、升級等支出。

　　對策建議

　　將PPP項目納入政府采購管理的過程中，還應當特別注重一些層面的提升，我們對此提出兩點對策建議以供參考。

　　(一)PPP項目的收入應與支出一同納入政府預算管理。對于PPP項目中完全由使用者付費的，應當把費用收入一并納入政府預算管理，這樣做的好處在于：一是可以監督PPP項目的盈利，從而間接監督PPP項目的運轉;二是可以防控PPP項目的暴利行為，因其畢竟是引入社會資本的項目運作，就資本逐利的本質而言，利用PPP項目牟取暴利的情況極有可能發生;三是可以實現對PPP項目的頂層調控，如果項目收入比契約預期低，則政府可以適當進行補貼，如果項目收入比契約預期高，則政府可以對其進行控制以利于整體資源的分配。因此，我們建議將PPP項目納入政府采購管理工作之后，其資金支付納入政府預算管理的同時，其費用等相關收入也要一并納入政府預算。

　　(二)政府采購要順應國際形勢，防范未來國際競爭。在考慮國內形勢的同時，我們建議更應放眼于未來。GPA談判工作正在以緊鑼密鼓地進行，將政府采購放在國際大舞臺上，我們勢必應防范未來的國際競爭。尤其是將PPP項目納入政府采購管理工作后，將意味著PPP模式與政府采購的全面接軌，也就意味著在政府采購對外放開之后，PPP項目也將對外開放。面對較為復雜的國際競爭形勢，我們應當提前布局、積極應對，比如是否可考慮將PPP項目中重要基礎設施部分納入到GPA談判的例外部分等，從而有效防范可能出現的風險。

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