我國(guó)PPP項(xiàng)目落實(shí)難的原因及解決途徑解析

發(fā)布日期：2016-03-31來(lái)源：中國(guó)政府網(wǎng) 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　2015年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要加快推進(jìn)和規(guī)范政府與社會(huì)資本合作(PPP)，強(qiáng)調(diào)法治化運(yùn)作，保護(hù)社會(huì)資本的投資積極性和收益權(quán)利。財(cái)政部也于近期結(jié)束了《政府和社會(huì)資本合作法(征求意見稿)》的意見征求工作，并即將推出第三批PPP示范項(xiàng)目。

　　基于國(guó)家政策層面對(duì)推廣PPP模式的肯定和重視，2015年以來(lái)PPP項(xiàng)目規(guī)劃呈現(xiàn)出井噴式增長(zhǎng)，社會(huì)資本躍躍欲試。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年2月，全國(guó)各地共有7110個(gè)PPP項(xiàng)目納入綜合信息平臺(tái)，總投資約8.3萬(wàn)億元，但實(shí)際開工率不足5%。因此，抓好PPP項(xiàng)目落實(shí)落地，是PPP模式取得成功的關(guān)鍵。

　　PPP項(xiàng)目的內(nèi)涵與國(guó)內(nèi)發(fā)展溯源

　　PPP(Public-Private Partnership)意即公私伙伴關(guān)系，也就是作為政府的公共部門與社會(huì)資本之間的合作關(guān)系，此種合作關(guān)系絕大部分應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP項(xiàng)目最早出現(xiàn)在18世紀(jì)法國(guó)的水利領(lǐng)域，但是真正發(fā)展是在20世紀(jì)90年代的英國(guó)，英國(guó)時(shí)任首相撒切爾夫人為了緩解國(guó)內(nèi)日益增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求而大量采用PPP模式。

　　我國(guó)在PPP模式的應(yīng)用上起步較晚，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域往往使用直接財(cái)政投入或政府平臺(tái)舉債的傳統(tǒng)方式，PPP 模式一直得不到足夠的重視。近年來(lái)，隨著全國(guó)各地逐漸開始大量投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各級(jí)財(cái)政壓力逐漸增大，財(cái)政負(fù)債率居高不下。因此，從2014年開始，以社會(huì)資本全面參與、覆蓋項(xiàng)目全生命周期為基本特征的PPP模式似乎成了解決以上問(wèn)題的不二法門。

　　PPP項(xiàng)目在我國(guó)落實(shí)難的原因

　　第一，政府和社會(huì)雙方均專業(yè)能力不足。首先，盲目立項(xiàng)，未經(jīng)充分論證。我國(guó)關(guān)于公私合作關(guān)系的起步較晚，政府和社會(huì)資本并未對(duì)此模式有充分的準(zhǔn)備。自 2003年建市[2003]30號(hào)文開始，雙方更傾向于使用不含有“經(jīng)營(yíng)”的“建設(shè)—轉(zhuǎn)讓”(BT)模式完成項(xiàng)目建設(shè)。而在2012年《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2012]463號(hào))對(duì)地方政府采取BT模式融資進(jìn)行限制之后，地方政府和社會(huì)資本均尚未適應(yīng)2014年國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)、財(cái)金[2014]113號(hào)及發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的PPP模式。尤其是在PPP模式向教育、醫(yī)療、水利、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域擴(kuò)張的浪潮之下，政府和社會(huì)資本專業(yè)知識(shí)不充分、缺乏項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題就凸顯出來(lái)。其次，盲目立項(xiàng)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目激增，政府沒(méi)有做好相應(yīng)準(zhǔn)備。受專業(yè)知識(shí)限制，政府在多重審核標(biāo)準(zhǔn)的建立上力不從心，導(dǎo)致大型有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目幾乎被社會(huì)資本包攬，而一些小型的項(xiàng)目社會(huì)資本無(wú)法進(jìn)入的局面，許多項(xiàng)目因此難以落實(shí)。

　　第二，PPP項(xiàng)目回報(bào)問(wèn)題未能得到有效解決，社會(huì)資本對(duì)此心存疑慮。目前形成的PPP項(xiàng)目回報(bào)方式有三種：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、項(xiàng)目開發(fā)性收入，其中最好最科學(xué)的回報(bào)方式就是使用者付費(fèi)的形式，傳統(tǒng)的公共交通項(xiàng)目等已經(jīng)形成了一套比較成熟的使用者付費(fèi)形式，社會(huì)資本在這方面的投資顧慮較少。而諸如環(huán)境保護(hù)等一些新型的項(xiàng)目，一般工程巨大，難以準(zhǔn)確測(cè)算回報(bào)且付費(fèi)體系不成熟，這樣的項(xiàng)目往往不被社會(huì)資本看好，導(dǎo)致項(xiàng)目難以落實(shí)。

　　第三，關(guān)于PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律政策不完善甚至沖突。我國(guó)目前關(guān)于PPP項(xiàng)目的配套法律法規(guī)呈現(xiàn)“雙龍治水”的趨勢(shì)。財(cái)政部和發(fā)改委均有相關(guān)政策出臺(tái)，但政策法規(guī)存在一定程度的不一致之處，各種配套法律政策還處于試驗(yàn)階段，未形成統(tǒng)一規(guī)范的體系，并且效力層級(jí)不高。

　　第四，PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、收益低，不符合地方政府對(duì)短期政績(jī)的訴求。PPP項(xiàng)目一般投資較大，運(yùn)作周期長(zhǎng)，而這些項(xiàng)目一般是由地方財(cái)政提供支持。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，政府和社會(huì)資本必須成立特殊經(jīng)營(yíng)實(shí)體公司(SPV)，這需要地方政府一定數(shù)額的資源投入。鑒于任期制等考慮，地方政府往往會(huì)選擇見效快、收益高的項(xiàng)目，最終PPP項(xiàng)目就難以得到落實(shí)。

　　解決PPP項(xiàng)目落實(shí)難問(wèn)題的途徑

　　第一，按照一定路線圖逐步推廣PPP適用領(lǐng)域，避免一哄而上。世界上PPP模式的發(fā)展趨勢(shì)，一般是先由道路、機(jī)場(chǎng)、橋梁等建設(shè)領(lǐng)域出發(fā)，逐步推廣到醫(yī)院、養(yǎng)老、海綿城市等公共服務(wù)領(lǐng)域。我國(guó)PPP發(fā)展也應(yīng)遵循先易后難的規(guī)律，逐步培養(yǎng)政府和社會(huì)資本的執(zhí)行能力，按照上述路線圖推廣PPP適用領(lǐng)域。

　　第二，改革政府運(yùn)行模式，建立外部綜合專家?guī)欤瑥浹a(bǔ)政府專業(yè)知識(shí)的不足。PPP項(xiàng)目涉及面廣，較為復(fù)雜，往往需要充分的物有所值(VFM)和財(cái)政承受能力論證才能確定項(xiàng)目是否合理。應(yīng)該建立專家?guī)欤⒋_立引進(jìn)社會(huì)資本的標(biāo)準(zhǔn)，可以將項(xiàng)目工程細(xì)化，通過(guò)專業(yè)分工使投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)防控等各個(gè)環(huán)節(jié)經(jīng)過(guò)充分論證，從而使項(xiàng)目設(shè)立更加合理。我們可以借鑒國(guó)外項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)培養(yǎng)人才建立為政府服務(wù)的專家?guī)臁?/p>

　　第三，建立全方位的回報(bào)機(jī)制，消除社會(huì)資本的顧慮。社會(huì)資本的投資目的是獲得利潤(rùn)，沒(méi)有人愿意做虧本買賣，目前76號(hào)文所提及的三種PPP項(xiàng)目回報(bào)方式中使用者付費(fèi)的方式在某些項(xiàng)目上已經(jīng)成熟，這種方式也是最好的付費(fèi)模式，政府可以各種合法的手段推進(jìn)回報(bào)機(jī)制的建立，尤其是2724號(hào)文所提到的“依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件”。目前比較成功的案例有湖北仙桃三伏潭鎮(zhèn)利用養(yǎng)殖場(chǎng)付費(fèi)處理畜禽糞，政府出資建立糞水處理與運(yùn)行系統(tǒng)，將畜禽糞污染有效治理的PPP項(xiàng)目付費(fèi)模式。除此之外，政府還可以通過(guò)財(cái)稅政策以及合理的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制對(duì)回報(bào)機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充，不斷建立和完善各類PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制。

　　第四，構(gòu)建PPP相關(guān)法律法規(guī)框架。良好的法律環(huán)境可以讓投資者有心理預(yù)期，能夠預(yù)估自己行為的風(fēng)險(xiǎn)，但是從現(xiàn)狀來(lái)看，《政府和社會(huì)資本合作法(征求意見稿)》剛剛完成意見征求，關(guān)于PPP項(xiàng)目的法律政策并不完善，尤其是特許經(jīng)營(yíng)合同屬于行政合同抑或民事合同在法律規(guī)定上存在矛盾，這將直接影響事后司法介入的渠道。PPP項(xiàng)目中的主體之一是政府，另一方是社會(huì)資本，如何權(quán)衡雙方的風(fēng)險(xiǎn)以及利益都需要法律政策盡快明確。

　　第五，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的PPP項(xiàng)目管理部門，統(tǒng)籌規(guī)劃PPP項(xiàng)目的建立和實(shí)施。目前我國(guó)的PPP項(xiàng)目主要還是政府一手主導(dǎo)，從設(shè)立到投資到運(yùn)營(yíng)，都事關(guān)政府政績(jī)，權(quán)衡各方利弊的結(jié)果，往往是限制了PPP項(xiàng)目的投資。建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的項(xiàng)目管理部門之后，就能夠很好地運(yùn)用專家?guī)欤瑢⑺械某绦蚨冀?jīng)過(guò)充分論證，再經(jīng)過(guò)項(xiàng)目管理部門統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施。這樣，政府就能根據(jù)充分論證的結(jié)果做出決定，降低政策風(fēng)險(xiǎn)，也有利于PPP項(xiàng)目的落實(shí)，改善國(guó)計(jì)民生。(作者 王正丹 單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院)

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