PPP模式下企業(yè)的“合”與“并”——以軌道交通產(chǎn)業(yè)為例

發(fā)布日期：2016-03-23來源：南京卓遠資產(chǎn)管理有限公司編輯：宋珍珍

[摘要]

　　深圳地鐵集團與萬科達成戰(zhàn)略合作一事自宣布以來便引起了業(yè)界內(nèi)外的廣泛關(guān)注。此次二者的結(jié)合一方面開辟了我國軌道交通產(chǎn)業(yè)拓展的新路徑，同時，也讓我們更加關(guān)注在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，PPP模式與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的關(guān)系。我們認為，PPP模式在一定程度上鼓勵企業(yè)在發(fā)展過程中進行產(chǎn)業(yè)鏈縱向延伸，但這種縱向延伸實際上存在一定邊界，當企業(yè)內(nèi)部整合成本過高時，采取企業(yè)之間的聯(lián)合將是企業(yè)發(fā)展的更加路徑。

　　國外軌道交通建設(shè)與運營發(fā)展“四大模式”

　　軌道交通作為準公共產(chǎn)品，雖然具有長期穩(wěn)定、持續(xù)增長的票價收入，但是由于前期投資大、回收期長，因此收支在短期內(nèi)不能達到平衡。鑒于此，發(fā)達國家在軌道交通建設(shè)與運營方面主要采取了以下模式：

　　政府出資建設(shè)與運營

　　歐美國家的軌道交通系統(tǒng)客流密度比較小，盈利的可能性較小。同時，軌道交通票價以體現(xiàn)福利性為主，運營收入遠遠不能抵償運營成本，完全要靠政府的補助金支持日常運營與維護，因此多數(shù)歐美國家采取了“政府直接投資建設(shè)軌道交通系統(tǒng)，并由非盈利性的公共團體代表政府管理城市軌道交通”的模式。采用這種模式的典型國家有美國紐約及法國巴黎。

　　圖1. 紐約軌道交通系統(tǒng)運營模式

　　公私合作建設(shè)、私人企業(yè)運營

　　早期倫敦軌道交通建設(shè)模式與紐約模式相同，但1977年之后，英國軌道交通系統(tǒng)完成私有化改革，并提出了“多種經(jīng)濟成分參與進行地鐵升級改造”的公私合作模式，其發(fā)展具有“公司多元化投資、私人企業(yè)運營”的特點。在倫敦地鐵升級改造項目中，SSL、 BCV和JNP3家公司獲得了30年的特許經(jīng)營權(quán)，同時，項目采用了使用設(shè)計-建造-融資-運營的DBFO模式，三家公司分別負責不同類別的地鐵的維護和修復，倫敦地鐵公司進行運營與票務(wù)，由基礎(chǔ)設(shè)施公司進行地鐵系統(tǒng)維護， 基礎(chǔ)設(shè)施公司的回報由固定資產(chǎn)和業(yè)績決定，并由健康安全執(zhí)委會進行監(jiān)督。

　　圖2. 倫敦軌道交通系統(tǒng)運營

　　政府出資建設(shè)，國有企業(yè)經(jīng)營

　　韓國漢城的軌道交通發(fā)展采用了“政府投資建設(shè)，政府競爭運營”模式，具體來說，漢城的軌道交通系統(tǒng)由政府出資修建，建成運營時委托兩家及以上的國有企業(yè)進行運營管理。在同一個城市內(nèi)兩家以上的軌道交通運輸企業(yè)通過招投標的方式獲得新線路的建設(shè)及經(jīng)營權(quán)。漢城軌道交通主要由漢城地下鐵公司(SMSC)、漢城快速軌道交通公司(SMART)兩家國有公司運營。軌道交通從運輸稅務(wù)系統(tǒng)得到補助金，其中燃料稅是運輸稅務(wù)系統(tǒng)資金的主要來源。同時，政府也注入額外的資金發(fā)行債券。

　　圖3. 漢城軌道交通系統(tǒng)運營模式

　　私人投資建設(shè)與運營

　　私人投資建設(shè)與運營模式模式中，私人企業(yè)通過與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議，取得軌道交通的建設(shè)與運營管理的權(quán)利，同時政府主要監(jiān)督私人軌道交通企業(yè)的建設(shè)與運營管理。泰國曼谷輕軌項目采用私人投資建設(shè)、政府監(jiān)管的BOT投資模式后，有效通過民間資本的參與來解決公共基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的資金短缺問題。這種模式往往在地區(qū)發(fā)展具自然壟斷性質(zhì)的交通類基礎(chǔ)設(shè)施時能取得較好效果。

　　圖4. 曼谷軌道交通系統(tǒng)運營

　　卓遠點評：以上四種模式中，模式一完全由政府包辦，體現(xiàn)了軌道交通作為公共產(chǎn)品其為民眾服務(wù)的福利性，但該模式缺乏市場競爭，管理較為滯后，同時政府財政壓力較大，很容易出現(xiàn)“基礎(chǔ)設(shè)施運營危機(Wendell C. Lawther)”;模式二政府建設(shè)、管理占主導，同時公司進行項目的運營管理，體現(xiàn)了軌道交通發(fā)展的福利性和商業(yè)性，這種模式在我國也較為適用;模式三政府出資建設(shè)，體現(xiàn)了軌道交通的福利性，同時國企管理在一定程度上提高了服務(wù)水平，但也可能由于政府干預過多而存在效率低下的問題;模式四完全私人投資，政府完全沒有風險和財政壓力，可以充分激發(fā)私人投資者嚴格控制建設(shè)和運營成本，但在完全市場化的背景下政府難以保證軌道交通的公共福利事業(yè)的本質(zhì)。

　　PPP實踐“倒逼“企業(yè)突破原有商業(yè)模式

　　2014年以來，中央政府大力推動社會資本進入公公服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵PPP模式的發(fā)展，各地方政府、金融機構(gòu)與民營企業(yè)等社會資本紛紛參與，使得PPP模式現(xiàn)今成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與市政公用事業(yè)領(lǐng)域中最為高效的資源配置方式之一。

　　在全國各地PPP項目如火如荼的推廣及發(fā)展過程中，軌道交通成為PPP模式發(fā)展的熱點。目前財政部已經(jīng)發(fā)布了兩批次、共233個PPP示范項目。其中軌道交通項目19個，總投資達到3827億元，占全部示范項目投資額的45.62%。

　　圖5. 財政部PPP示范項目中的軌道交通項目統(tǒng)計表

　　從 PPP項目實踐中我們看到，大多數(shù)軌道項目要求社會資本提供全生命周期的服務(wù)，比如說“EPC+BOT”模式，就是集合“投資、融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、移交”等一系列工作，近乎要求企業(yè)能“打通產(chǎn)業(yè)鏈上下游，最大化實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的縱向延伸”，這就需要傳統(tǒng)的軌道交通企業(yè)改變原有的商業(yè)模式，逐步打造建設(shè)能力、運營能力為一體的綜合類公司。

　　案例

　　國內(nèi)某機車集團

　　在發(fā)展之初，作為鐵路機車車輛和城市軌道交通車輛及相關(guān)產(chǎn)品設(shè)計制造的重要企業(yè)，其在我國軌道交通裝備行業(yè)中具有重要的行業(yè)地位和影響力;隨著市場發(fā)展，該集團逐步走出工程總承包路徑，即整合了工程建設(shè)、設(shè)備、信號等職能;隨著PPP和TOD興起，其逐步又發(fā)展出置業(yè)、金融、運營等一系列輔助職能。這種“產(chǎn)業(yè)鏈上下游一體化”的發(fā)展模式也逐步成為我國軌道產(chǎn)業(yè)鏈中的大部分企業(yè)競相學習的發(fā)展模式。

　　企業(yè)發(fā)展的“四象限模型”

　　正如城市-城市群發(fā)展規(guī)律一樣，在環(huán)境飛速變化的時代，未來企業(yè)競爭將不再是企業(yè)與企業(yè)之間的競爭，而將更偏向于企業(yè)組團/群與企業(yè)組團/群之間的競爭。我們關(guān)注的是，在PPP模式下，產(chǎn)業(yè)類企業(yè)的發(fā)展模式是否符合產(chǎn)業(yè)企業(yè)的一般發(fā)展規(guī)律?

　　從動態(tài)能力理論出發(fā)，我們將企業(yè)視為能力集合體，其應(yīng)由本質(zhì)的核心能力與輔助的能力構(gòu)成。其中，本質(zhì)的核心能力是指具有特殊的協(xié)同作用、不可模仿性與不可競爭性等特征的能力，如南車集團的車輛制造技術(shù)與香港鐵路有限公司的運營能力;輔助能力是指不具特殊性并且競爭性較弱的能力。根據(jù)Langlois和Robertson的研究，企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈延伸邊界取決于內(nèi)部的輔助能力的開發(fā)成本(生產(chǎn)成本)和把輔助能力從市場上購入的成本(交易成本或者治理費用)的比較。由于外包能獲得市場交易所具的優(yōu)勢并降低內(nèi)部不確定性，因此，在企業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模時，內(nèi)部輔助能力的開發(fā)成本將大于從市場上購入輔助能力的成本。此時，綜合類公司的輔助功能擴展將面臨“產(chǎn)業(yè)鏈延伸邊界”。再進一步發(fā)展，企業(yè)可能面臨資源浪費與效率低下等問題。從這點來說，公司若一味縱向拓展產(chǎn)業(yè)鏈，超過延伸邊界之后便不能產(chǎn)生更多效益，相反將帶來更大的內(nèi)部整合成本。

　　卓遠認為：從產(chǎn)業(yè)分工與集聚的一般規(guī)律出發(fā)，由于產(chǎn)業(yè)集聚成本與效益不斷變化，并非所有采用PPP模式的項目都適合整合為產(chǎn)業(yè)綜合體，PPP項目聯(lián)合也不一定能實現(xiàn)產(chǎn)生效益最大化。那么，在PPP模式發(fā)展中，哪些行業(yè)企業(yè)的發(fā)展路徑以產(chǎn)業(yè)綜合體合適，而哪些又以產(chǎn)業(yè)分工-集聚模式較為合適呢?由于企業(yè)的專業(yè)化水平對產(chǎn)業(yè)集聚都會產(chǎn)生積極影響，而分工對產(chǎn)業(yè)集聚作用的大小受到企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、企業(yè)的專業(yè)化水平及企業(yè)之間的溝通成本等因素約束。因此，我們假設(shè)在采用PPP模式的項目中，產(chǎn)業(yè)分工-集聚模式與企業(yè)專業(yè)化水平、企業(yè)規(guī)模有一定聯(lián)系，以此利用邊際效益等模型來說明PPP項目中產(chǎn)業(yè)分工-集聚模式的合理應(yīng)用。

　　圖6. PPP項目產(chǎn)業(yè)分工集聚模式情景分析

　　上述表明，PPP模式中綜合類公司的不斷壯大有悖于產(chǎn)業(yè)分工與集聚規(guī)律。

　　當企業(yè)規(guī)模大、專業(yè)化水平較小時，各方面的優(yōu)勢不足決定了企業(yè)集聚帶來的效益不會由于分工無限提高，而集聚成本將由于企業(yè)的規(guī)模增大而增加，因此不利于聯(lián)合體形成，相反更適于在企業(yè)內(nèi)部擴展產(chǎn)業(yè)鏈形成綜合類公司;

　　當企業(yè)規(guī)模小、企業(yè)專業(yè)化水平較小時，由于集聚帶來的效益低于成本，因此發(fā)展綜合類公司可能更具一定優(yōu)勢;

　　當企業(yè)規(guī)模較小、專業(yè)化水平較高的情況下，企業(yè)能發(fā)揮自身的最大優(yōu)勢，形成聯(lián)合體進行競爭具有一定影響;

　　當企業(yè)規(guī)模較大、專業(yè)化水平較高的情況下，一方面企業(yè)內(nèi)部功能擴展的成本將增高，另一方面，由于集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)的存在，形成綜合類公司之后獲得的效益也愈發(fā)明顯。

　　值得注意的是，由動態(tài)能力理論可知，對于任意企業(yè)來說，企業(yè)內(nèi)部輔助能力的開發(fā)都面臨著邊界效應(yīng)。因此，一旦綜合類公司的縱向產(chǎn)業(yè)鏈延伸到極限階段時，其整合成本將大大超過其內(nèi)部整合效益。

　　表1. PPP項目產(chǎn)業(yè)分工集聚模式情景分析

　　軌道交通產(chǎn)業(yè)從投資建設(shè)到運營階段中，具有投資數(shù)額巨大且回收年限長的特性，決定了軌道交通產(chǎn)業(yè)企業(yè)必須具備較大的規(guī)模;同時軌道交通產(chǎn)業(yè)自身具有的技術(shù)復雜性決定了其產(chǎn)業(yè)企業(yè)的專業(yè)化水平必須達到一定的標準。因此，軌道交通產(chǎn)業(yè)企業(yè)的分工集聚模式應(yīng)符合情景二“企業(yè)規(guī)模大、專業(yè)化水平高”的特征。即，在一定邊界內(nèi)，軌道交通產(chǎn)業(yè)企業(yè)可憑借其聚集效應(yīng)與專業(yè)性發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈縱向延伸，但當其延伸到邊界時，其整合成本將大大超過其內(nèi)部整合效益，在此情況下，軌道交通產(chǎn)業(yè)企業(yè)之間進行合作才能更大程度實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及效率的提升。如圖7所示：

　　圖7.企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸成本變化圖

　　(作者根據(jù)企業(yè)成本函數(shù)模型整理，數(shù)據(jù)來源：趙建華，“產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)技術(shù)集成能力影響其縱向邊界的研究[D]，東北大學工商管理學院，2013)

　　建議

　　上述表明，在PPP模式的發(fā)展演進過程中，眾多產(chǎn)業(yè)綜合體(平臺公司)的核心產(chǎn)業(yè)和輔助產(chǎn)業(yè)之間差距明顯，雖然其強調(diào)了企業(yè)內(nèi)部部門之間的聯(lián)系，但在功能發(fā)揮上可能不能達到最優(yōu)水平。而產(chǎn)業(yè)的分工-集聚模式能夠克服產(chǎn)業(yè)鏈縱向延伸的“邊界效應(yīng)”，在PPP模式下的軌道交通項目中最大化發(fā)揮效益。在此，為了使PPP模式能盡量減少對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的擾動，同時為軌道交通企業(yè)提供更多發(fā)展方式的選擇，我們建議，在軌道交通產(chǎn)業(yè)的PPP項目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計中，可采用物理層面的“A+B”模式或時間層面的“A+B”模式。

　　物理層面的“A+B”模式

　　在我國公權(quán)力逐漸放開的階段，軌道交通建設(shè)并不再僅僅是政府全權(quán)管理的事務(wù);同時，隨著我國軌道交通建設(shè)企業(yè)的逐漸成長與發(fā)展，如今我國已有部分企業(yè)有能力承擔軌道交通的建設(shè)工程。在今后軌道交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，社會資本將可能逐漸取代原來政府的職能，而政府將更多扮演監(jiān)督者的角色。鑒于此，我們認為，與英國倫敦軌道交通運營模式和我國現(xiàn)有的“政府建設(shè)+社會資本運營”的A+B模式不同，該物理“A+B”模式為“社會資本建設(shè)+社會資本運營”，其更強調(diào)社會資本本身的專業(yè)性。

　　物理層面的“A+B”模式具體做法是將軌道交通項目交由社會資本方組建的PPP公司來完成，該PPP公司又由建設(shè)公司A與運營公司B組合，政府可考慮入股。A公司主要負責開洞、軌道敷設(shè)與車站建設(shè)等工程的投資與建設(shè)，以及軌道交通車輛、信號等資產(chǎn)的投資、制造等內(nèi)容;B公司主要負責項目的運營，包括軌道交通項目的運營和維護。政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，在A公司建設(shè)完成并投入運營以后，在項目的成長期，A公司將其投資所形成的資產(chǎn)無償或以象征性的價格租賃給B公司，為PPP項目公司實現(xiàn)正常投資收益提供保障;在項目的成熟期，A公司可通過調(diào)整租金的形式回收資金并平衡PPP公司在后期項目帶來的收益與前期的支出成本，政府若在前期入股則可參與收益的分配并其監(jiān)督作用;在項目特許期結(jié)束后，PPP項目公司將全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。

　　時間層面的“A+B”模式

　　時間層面的“A+B”模式一方面強調(diào)了資金的靈活性及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適應(yīng)性。首先，現(xiàn)階段我國鮮有“同時具備優(yōu)秀的建設(shè)與運營能力”的綜合類公司，因此，A、B兩包在時間上的差距不僅能為專業(yè)化的社會資本提供更多分工合作的機會，同時也增加了資金運轉(zhuǎn)的靈活性。另一方面，時間層面的“A+B”模式將項目的培育也充分考慮在內(nèi)，通過A公司完成項目建設(shè)及項目的初期運營與培育，以保證軌道交通項目的性能及安全性;B公司利用其專業(yè)的運營技術(shù)，可保證軌道交通項目能在高水平的建設(shè)基礎(chǔ)上迅速提升其服務(wù)水平。

　　時間層面的“A+B”模式具體做法是將軌道交通項目按照時間序列分為A、B包。A包即政府與社會資本共同出資組建SPV，負責軌道交通項目的投資與建設(shè)，包括開洞、軌道敷設(shè)與車站建設(shè)等工程的投資與建設(shè)，以及軌道交通車輛、信號等資產(chǎn)的投資、制造和運營和維護等內(nèi)容;B包即專門負責軌道交通的運營與維護;A包項目周期參照建設(shè)時間長度預測，在項目建設(shè)期內(nèi)，A包主要負責項目建設(shè)，政府主要起監(jiān)督作用，當項目建成后的兩年內(nèi)，社會資本A的主要功能從“建設(shè)”過渡到“維護”，此時開始逐步引入B包并對A包實行逐步退出機制。舉例來說，若項目特許經(jīng)營權(quán)為30年，那么A包的特許經(jīng)營期周期為10年，B包的特許經(jīng)營期為22年，在第8年時，項目建設(shè)完成，逐漸開始引入B包同時A包逐漸退出，第10年時，軌道交通項目已運營兩年，此時，A包已全部退出，B包主要負責項目運營，政府起監(jiān)督作用。在項目特許期結(jié)束后，PPP項目公司將全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。

　　網(wǎng)運分離，動態(tài)并網(wǎng)

　　在軌道交通領(lǐng)域，將上述兩種模式結(jié)合并進行實踐的“網(wǎng)運分離，動態(tài)并網(wǎng)”在徐州軌道項目中得到了很好的設(shè)計應(yīng)用，其基本概念為：將項目基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)養(yǎng)護和客運服務(wù)的運營及維護，分別通過PPP方式進行運作。如下圖：

　　圖8.“網(wǎng)運分離，動態(tài)并網(wǎng)模式”的實踐

　　該模式很好的解決了社會資本進入的門檻，提升了財政補貼的效果，值得借鑒。

　　注：參考邢佶勇關(guān)于《軌道項目網(wǎng)運分離PPP運作的路徑探索》研究成果

　　[本文在撰寫過程中得到了畢馬威邢佶勇先生的支持與幫助]

　　作者供職于南京卓遠研究中心

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